Anskaffelser i en krisetid

Russlands invasjon av Ukraina har en rekke konsekvenser for leverandører og oppdragsgivere, både når det gjelder manglende eller forsinkede leveranser, redusert tilbud samt prisøkning. Nedenfor følger en kort gjennomgang av problemstillinger offentlige oppdragsgivere må vurdere i forhold til eksisterende kontrakter og fremtidige konkurranser. Vi viser også til vår veiledning om gjennomføring av offentlige anskaffelser under Korona-pandemien, samt lenker til veiledning og artikler som belyser disse problemstillingene.

Endring av eksisterende kontrakter inngått forut for invasjonen

I kontrakter inngått forut for invasjonen 24 februar 2022 er det særlig to problemstillinger som kan melde seg: forsinkelse og ønske om prisjustering som følge av prisstigning på råvarer og andre innsatsfaktorer for leverandørene.

Hovedregelen i avtaleretten er at avtaler skal holdes. Det må dermed foreligge et avtalerettslig grunnlag for å endre kontrakten, for eksempel basert på læren om bristende forutsetninger. Bristende forutsetninger innebærer at forholdene utvikler seg på en uforutsett måte i tiden fra en avtale er inngått til avtalen skal oppfylles, slik at oppfyllelse av avtalen blir urimelig vanskelig eller umulig. Hver av partene har i utgangspunktet risikoen for egne ytelser og forutsetninger.

Et unntak fra dette utgangspunktet er såkalte force majeure-hendelser, der oppfyllelsen påvirkes av ekstraordinære omstendigheter, som ligger utenfor partenes kontroll. Krig og handelsforbud er klassiske eksempler på dette. De kontraktsrettslige problemstillingene gjennomgås ikke her. Vi viser til ovennevnte veiledning med relevante artikler. Vi viser også til nyere artikler som spesielt omhandler de kontraktsrettslige problemstillinger.

Russiske selskaper og personer

Som en reaksjon på Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina, har EU innført sanksjoner som Norge har sluttet seg til. Sanksjonene omfatter en rekke russiske selskaper og personer.

Anskaffelsesreglenes bestemmelser om endring av kontrakt

Hvis leverandøren kan ha krav på endring av kontrakten, må endringen vurderes i forhold til anskaffelsesregelverkets bestemmelser om endring, jf FOA § 28-1 og tilsvarende regler for anskaffelser under terskelverdi i § 11-2(1). For anskaffelser etter forskriften del III angir § 28-1 hvilke endringer det er tillatt å foreta i en eksisterende kontrakt. § 28-2 angir hva som skal anses som vesentlige endringer og som dermed ikke er tillatt i henhold til anskaffelsesregelverket. For anskaffelser etter del II gjelder § 11-2(2), som angir at oppdragsgiveren, uten å gjennomføre en ny konkurranse, kan foreta endringer som ikke er vesentlige.

De relevante bestemmelser i anskaffelsesforskriften §28-1(1) er følgende:

a. endringer som foretas etter en endringsklausul
b. endringer som medfører en begrenset prisøkning
d. endringer som følge av uforutsette omstendigheter

Endringer som foretas etter en endringsklausul

Endringer foretatt i henhold til en endringsklausul er i utgangspunktet tillatt, jf FOA § 28-1(1)a. Forutsetningen er at endringsklausulen er angitt i anskaffelsesdokumentene. Det skal fremgå klart av endringsklausulen hvilke endringer som kan foretas, i hvilket omfang og på hvilke vilkår. Klausulene må være så tydelige at de relevante endringer i kontrakten kan gjennomføres uten forhandlinger mellom oppdragsgiver og leverandør. Det er videre en forutsetning at endringsklausulen ikke må endre kontraktens overordnede karakter. Anskaffelsen kan altså ikke gjennom bruk av endringsklausulen gå over til å bli "noe annet", til noe som har svak tilknytning til eller som ligger utenfor det opprinnelige virkeområdet til kontrakten.

Av FOA §19-1(2), jf §28-1 følger at prisjustering som følger av prisindeksklausuler i utgangspunktet ikke er å anse som vesentlige.

Se FOA § 28-1(1)a og Nærings- og fiskeridepartementets Veileder til offentlige anskaffelser pkt 40.2.1.

Endringer som medfører en begrenset prisøkning

Endringer som medfører en begrenset prisøkning kan være tillatt, jf FOA § 28-1(1)b. Prisøkningen må være lavere enn terskelverdiene angitt i § 5-3 og må ikke utgjøre mer enn 10 % av den opprinnelige kontraktsverdien for tjeneste- og varekontrakter og 15 % for bygg- og anleggskontrakter. Endringer som medfører en prisøkning lavere enn dette anses ikke som en vesentlig endring.

Se FOA § 28-1(1)b og Nærings- og fiskeridepartementets Veileder til offentlige anskaffelser pkt 40.2.2.

Endringer som følge av uforutsette omstendigheter

Uforutsette omstendigheter, som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse, kan danne grunnlag for endring av kontrakten dersom anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret, og endringen ikke medfører en prisøkning som overstiger 50 % av verdien på den opprinnelige kontrakt, jf FOA § 28-1(1)d.

Hvorvidt det er uforutsette omstendigheter vil avhenge av en konkret vurdering. Uforutsette omstendigheter kan for eksempel være endringer i markedet, lovendringer, myndighetspålegg osv, som oppdragsgiver ikke kunne forutse på tidspunktet for inngåelse av kontrakten.

De konsekvenser som Russlands invasjon av Ukraina har forårsaket, eller kan føre til, i form av uforholdsmessig store prisøkninger, mangel på varer, leveringsproblemer, etc., kan typisk være hendelser som ikke med rimelighet kunne vært forutsett av oppdragsgiver forut for 24. februar 2022.

Konsekvensene er gjerne midlertidige, slik som er påregnelig i den aktuelle situasjon. Det vil da normalt ikke være grunnlag for varig prisjustering. Eventuell prisjustering bør følgelig avgrenses til det som er nødvendig for å fange opp den antakelig midlertidige prisøkning. Oppdragsgiver bør kreve grundig dokumentasjon av leverandørens økte kostnader. Det er kun en reell økning i leverandørens kostnader til ytelser som inngår i leveransen som kan gi grunnlag for en endring i kontrakt, ikke for eksempel økte kostnader for fremtidig innkjøp av råvarer.

En endring i kontrakt med hjemmel i §28-1(1)d må kunngjøres.

Se FOA § 28-1(1)d og Nærings- og fiskeridepartementets Veileder til offentlige anskaffelser pkt 40.2.4. [40.2.4.]

Vesentlige endringer

Dersom endringen medfører at innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige avtalen, må dette anses som inngåelse av en ny kontrakt som må vurderes i henhold til kravet om kunngjøring av ny konkurranse om anskaffelsen. FOA § 28-2 gir bestemmelser om hva som er å anse som vesentlig endring, f.eks slike endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren.

Se FOA § 28-2 og Nærings- og fiskeridepartementets Veileder til offentlige anskaffelser pkt 40.3.

Fremtidige kontrakter

På bakgrunn av de erfaringer man nylig har gjort med de utfordringer som følger av pandemi og krig må oppdragsgiver nå, med sikte på fremtidige kontrakter, vurdere behovet for nærmere regulering og presisering av konsekvenser av slike og lignende hendelser. God kunnskap om viktige elementer i leveransen og prisdannelsen, ulike innsatsfaktorers betydning, råvarer, transport, valuta osv, kan være nyttig for oppdragsgiver. Behovet vil kunne variere avhengig av hvilken tjeneste eller vare det er snakk om. Man bør særlig vurdere kontraktenes prisregulering. Behovet for omfattende regulering i den enkelte kontrakt må vurderes opp mot den regulering som allerede langt på vei ivaretar disse utfordringene i lov og praksis, og ikke minst i forhold til det aktuelle marked.  

Valg av «riktig» prisindeks – KPI vs markedsspesifikke indekser

Ved avtaler om prisregulering er henvisning til konsumprisindeksen (KPI) utbredt. Valg av KPI kan være hensiktsmessig av hensyn til forbrukerne og øvrige kunder. Det kan være relevant å undersøke om det finnes egnede prisindekser som i større grad reflekterer relevant kostnadsutvikling på det aktuelle marked. Slik indeks vil i større grad ta hensyn til leverandørenes kostnader. Valg av indeks vil – avhengig av hvilken andel disse kostnadene utgjør – kunne by på utfordrende avveininger. De fleste indekser vil uansett i liten grad være egnet til å kompensere for større plutselige og/eller midlertidige prisøkninger og andre vesentlige svingninger i markedsprisen.

Anskaffelsesstrategi – kontraktstrategi – risikoreduserende tiltak

Oppdragsgiver bør, igjen avhengig av det aktuelle marked, gjennomgå sin anskaffelsesstrategi med sikte på å redusere risiko, avhengighet og sårbarhet. Blant forhold som oppdragsgiver bør kan vurdere er krav til lengre levetid, lager (i motsetning til «just in time» leveranser), reparasjonsmulighet osv.

Oppdragsgiver bør også se på sin kontraktstrategi. Det kan være behov for å vurdere lengden på kontrakter, f.eks kortere perioder med opsjon på forlengelse, oppdeling av kontrakter, parallelle rammeavtaler med flere leverandører, bruk av dynamisk innkjøpsordning DPS. Vi minner om at behovet må vurderes i forhold til det aktuelle marked.

Dialog med markedet

For oppdragsgiver kan det være en tilnærming å invitere potensielle leverandører og tilbydere, uavhengige eksperter og andre som kjenner det aktuelle markedet og dets utfordringer, bransjeforeninger og andre offentlige oppdragsgivere, til å bidra med kunnskap om markedet og risikobildet og komme med innspill på hvordan leveranserisiko og prissvingninger best kan reguleres eller håndteres, slik som nevnt ovenfor, f.eks i markedsdialogen forut for nye konkurranser.

Se FOA § 8-1 og § 12-1 og Nærings- og fiskeridepartementets Veileder til offentlige anskaffelser kap 15 Dialog med markedet.

Slik håndterer Statens innkjøpssenter dagens situasjon

Slik håndterer Statens innkjøpssenter dagens situasjon

I nylig inngåtte og pågående anskaffelser har Statens innkjøpssenter tatt enkelte grep for å avlaste leverandørenes risiko i kontraktsgjennomføringen – særlig knyttet til pris og leveransesituasjonen. Eksemplene nedenfor kan være til inspirasjon for andre oppdragsgivere.

Statlig fellesavtale om kjøp av mobile enheter (telefoner/nettbrett og tilhørende utstyr)

Markedet er preget av store internasjonale produsenter med mindre distributører og forhandlere. Det er oftest forhandlerleddene som gir tilbud til offentlige oppdragsgivere. Forhandlerne er ofte avhengig av tilgjengelighet på produkter og priser på verdensmarkedet. Følgende grep er foretatt ved gjennomføring av konkurransen eller i kontrakten:

• Leverandørene er gitt en mulighet til å si opp fellesavtalen uten begrunnelse med 6 måneders varslingstid.
• Leverandøren oppgir selv sin til enhver tid gjeldende leveringstid.
• Selve konkurransen er utformet med en «handlekurv» der leverandørene oppgir sin innkjøpspris, sin påslagsprosent og endelig pris til staten. Ved kontraktsgjennomføringen vil prisen staten faktisk betaler variere. Leverandørens påslagsprosent er fast ved avrop. Det kan imidlertid tilbys lavere påslagsprosent i løpet av kontrakten ved gjennomføring av minikonkurranse.)
• Det er et minsteordregebyr på kr 250,-. Dette hindrer at leverandører har høy risiko forbundet på logistikkostnader på mindre ordre, samtidig som det bidrar til færre og større leveranser, samt mindre miljøbelastning.
• Enkelte detaljer tilkommer for å sikre at staten er en prioritert kunde og at eventuelle tilbakebetalingsmekanismer (fra produsent til leverandør) kommer den enkelte oppdragsgiver til gode.

Statlig fellesavtale om kjøp av flyreiser

Staten er en stor aktør på reiseområdet og kjøper flyreiser for nærmere en milliard kroner i året. Ulike faktorer påvirker prisene og det er store svingninger i markedet. Følgende grep er foretatt ved gjennomføring av konkurransen eller i kontrakten:

• Leverandørene er gitt en mulighet til å si opp fellesavtalen uten begrunnelse med 6 måneders varslingstid.
• Anskaffelsen er basert på flyreiser/flypriser på gitte tidsrom og leverandørenes publiserte pris på dette tidspunkt. Til denne prisen er det gitt en rabattsats. Ved kontraktsgjennomføringen vil prisen staten faktisk betaler variere. Leverandørens rabattprosent er fast i kontraktsperioden.

Statlig fellesavtale om kjøp av forbruksmateriell

Avtalen omfatter en rekke ulike produkter de statlige virksomhetene har behov for knyttet til alminnelig kontordrift. Markedet er preget av «grossister» med mange ulike produsenter og leverandørkjeder. Følgende grep er foretatt ved gjennomføring av konkurransen eller i kontrakten:

• Leverandørene er gitt en mulighet til å si opp fellesavtalen uten begrunnelse med 6 måneders varslingstid.
• Ved svingninger i forholdet mellom EUR og NOK utover 5 % kan 60 % av prisene på berørte produkter endres tilsvarende
• Det er et minsteordregebyr på kr 250,-. Dette hindrer at leverandører har høy risiko forbundet på logistikkostnader på mindre ordre, samtidig som det bidrar til færre og større leveranser, samt mindre miljøbelastning.