Statistikk om klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser

Behovet for kunnskap om omfanget av grønne anskaffelser i Norge har vært kjent over lengre tid, og ble tydeliggjort av Riksrevisjonen i 2022. De konkluderte med at det mangler statistikk og styringsinformasjon om status for grønne offentlige anskaffelser. I tillegg har det i forbindelse med endring av anskaffelsesforskriften §7-9 oppstått et behov for bedre kunnskap om etterlevelsen av klima- og miljøhensyn i henhold til forskriften.

DFØ har derfor analysert anskaffelsesdokumenter (konkurransegrunnlag) ved hjelp av kunstig intelligens (KI) for å identifisere klima- og miljøkrav og -kriterier, samt unntaksbegrunnelser. Analyse av etterlevelse av blant annet hovedregelen om å vekte miljø med 30 prosent eller mer er utfordrende. Dette er fordi de vanligvis ikke oppgis i strukturerte felter, men snarere beskrives ustrukturert i ulike former i konkurransegrunnlagene. Derfor har det vært nødvendig å bruke KI til å forstå konteksten og dermed automatisk identifisere tildelingskriterier og vektingen som benyttes. I tillegg søker KI-modellen etter miljøkrav, kontraktsvilkår, kvalifikasjonskrav og unntaksbegrunnelser i henhold til anskaffelsesforskriften §7-9.

KI-løsningen som benyttes, er basert på GPT-4o mini-modellen, og har blitt testet med ulike parametere. Det brukes et systemprompt som beskriver:

• hva ulike former for krav og kriterier er
• hvilke kategorier krav og kriterier kan tilhøre (bl.a. pris, klimagassutslipp, sirkulær økonomi, klimavennlig mat, mv.)
• hva unntaksbegrunnelse for uvesentlighet og for bruk av miljøkrav er
• hvordan modellen skal returnere svaret i et JSON-format

Løsningen er designet slik at den kjører daglig basert på nye data. Resultatene på denne nettsiden vil bli oppdatert halvårlig. Utvalget av konkurransegrunnlag er ikke komplett, men dekker omtrent 1/3 av kunngjøringer av konkurranser på Doffin. Vi har lastet ned og analysert data fra tre måneder i 2023 for å kunne lage en nullpunktsmåling, før endringer av anskaffelsesforskriften trådte i kraft. Systemet har også analysert anskaffelser fra midten av mars 2024 og framover. Resultatene inkluderer data frem til og med 30. september 2025.

Siden utvalget er en mindre del av de totale anskaffelsene på Doffin, vil det være usikkerheter knyttet til skjevhet og representativitet. Likevel viser en gjennomgang at dette utvalget er noenlunde representativt for både virksomhetstype og størrelse, sammenliknet med andre kunngjøringer av konkurranse på Doffin.

Vi ser at KI-verktøyet plukker opp rett miljøvekting når den først finner tildelingskriteriene i konkurransegrunnlagene, men det er flere anskaffelser der den ikke finner noen tildelingskriterier. Vi baserer derfor våre beregninger kun på anskaffelsene der KI-verktøyet har funnet tildelingskriteriene. Samtidig er det usikkerheter knyttet til oppdeling av tildelingskriterier for klima og miljø, der KI-verktøyet kan misforstå vekting grunnet ulik oppsett og oppdeling av tildelingskriterier.

KI-verktøyet kategoriserer krav og kriterier i henhold til tema (hva de handler om). Verktøyet er gitt en liste med temaer den skal kategorisere innenfor, men modellen har laget mange nye temaer som er delvis like. Antall kategorier er derfor høyt. Listen over temaer som er antatt å handle om klima eller miljø og som er med i analysen, finnes i dokumentet under.

I statistikken har resultatene fra KI-verktøyet blitt koblet med annen informasjon om konkurransene via kunngjøringene i Doffin. Dette gjør det mulig å utvide analysen til å blant annet se på bruk av klima- og miljøkrav i ulike innkjøpskategorier. For å kunne gjøre dette har vi tatt utgangspunkt i CPV-kodene som er brukt i forbindelse med kunngjøringen av konkurransen og gruppert disse i ulike innkjøpskategorier. Grupperingen tar utgangspunkt i CPV-kodene på hovednivå (de to først sifrene i CPV-koden). Listen over CPV-kodene og deres tilhørende innkjøpskategori finnes i dokumentet under.

Behovet for tekstanalyse av ustrukturerte dokumenter kan reduseres framover ved bruk av kunngjøringsdata (eForms) fra Doffin. Strukturerte felter i eForms kan bli en viktig kilde til å måle etterlevelse etter § 7-9 dersom flere oppdragsgivere fyller ut frivillige felter om etterlevelse av forskriften, slik DFØ veileder om.

Data og statistikk fra KI-verktøyet om klima- og miljøhensyn er beheftet med usikkerhet. På overordnet nivå, der alle konkurranser er aggregert til statistikk, anslås usikkerheten som moderat, mens den på detaljnivå er høy. Vi har observert flere tilfeller der KI-verktøyet har gjort feil, enten ved at det ikke klarer å lese dokumenter, ikke finner krav og kriterier, eller ved at det kategoriserer krav og kriterier feilaktig. Manuelle gjennomganger viser at det er store forskjeller i usikkerhet mellom ulike innkjøpskategorier. Likevel, der KI-verktøyet har klart å identifisere krav og kriterier korrekt (det vil si at rett dokument har blitt forstått), er resultatene i hovedsak riktige.

Vi anslår derfor at usikkerheten i statistikken om bruk av miljøvekting med 30 prosent til å være lav, mens usikkerheten i funn av miljøkrav er moderat. Grunnen til at miljøkrav er mer krevende å estimere enn miljøvekting, er både fordi det er utfordrende å kategorisere noe som miljørelatert (altså en vurdering av intensjon), og fordi ambisjonsnivået spiller inn (om kravene fører til reelle klima- eller miljøeffekter). KI-verktøyet har ikke tatt høyde for ambisjonsnivået, men har kun kategorisert krav og kriterier etter tema.

30 % miljøvekting eller -krav: Anskaffelser som

1. har tildelingskriterium som vekter klima og miljø med minimum 30 prosent
2. har krav i kravspesifikasjonen eller kontraktskrav som omhandler klima og miljø
3. har begge deler

Miljøkrav §7-9 (4): Anskaffelser som har krav i kravspesifikasjonen eller kontraktskrav som omhandler klima og miljø.

30 % miljøvekting §7-9 (2): Anskaffelser som har tildelingskriterium som vekter klima og miljø med minimum 30 prosent.

Uten miljøhensyn: Anskaffelser som ikke har noen form for krav eller tildelingskriterier som handler om klima og miljø.

Andre miljøhensyn: Anskaffelser som har enten kun har lav vekting av klima og miljø i tildelingskriteriene sine eller har klima og miljø som et kvalifikasjonskrav. Disse anskaffelsene inngår ikke i 30 prosent miljøvekting eller -krav, Miljøkrav §7-9 (4), eller 30 prosent miljøvekting §7-9 (2).

Statistikken oppdateres rundt to ganger i året.

Det ble i 2025 gjort en ny vurdering av kategoriene som omfatter klima og miljø. Dette har ført til en justering av statistikken hvor flere anskaffelser har blitt kategorisert som klima- og miljøvennlige.

I overgangen mellom ulike GPT-modeller ble det i 2025 utfordringer knyttet til statistikken for bruk av begrunnelse for unntak etter §7-9 (5). Denne utfordringen gjelder kun for konkurransegrunnlag som er analysert etter bytte av GPT-modell i 2025. På grunn av dette er figurer som viser bruk av begrunnelsene ente fjernet fra siden eller endret.

På bakgrunn av at modellen som brukes i analysen lager mange nye miljøkategorier som er delvis like er statistikken som viser hva miljøkravene og -kriteriene handler om fjernet fra denne siden.