Drivstoffmatrise for tunge kjøretøy til veitrafikk

Drivstoffmatrisen er utviklet av DFØ og Miljødirektoratet, og kan brukes som evalueringsmatrise for oppdragsgivere som ønsker å bruke klima og miljø som tildelingskriterium i sine anskaffelser av tjenester med tunge kjøretøy til veitrafikk.

Ifølge forskrift om offentlige anskaffelser §7-9 «kan [oppdragsgivere] stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 %». 

Matrisen kan også brukes som et drivstoffhierarki, og inngå som underlag for beslutninger om valg av transportløsninger. Matrisen er basert på vurderinger av klima- og miljøeffekter og anskaffelsesfaglige vurderinger.  

Matrisen er veiledende og oppdragsgiver kan endre innhold og / eller poeng, basert på lokale forutsetninger og virksomhetens mål og strategier knyttet til klima og miljø.

Stortingsmeldingen om offentlige anskaffelser (Meld. St. 22 (2018-2019) (s.78)) påpeker at «Det offentlige er en stor forbruker, investor og markedsaktør. Regjeringen ønsker at offentlig sektor som kunde skal bidra til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlige teknologier».

Tunge kjøretøy har en tillatt totalvekt over 3,5 tonn. Tunge kjøretøy er typisk busser og lastebiler med ulike typer påbygg (for eks. renovasjonsbiler). Matrisen kan typisk brukes ved offentlige anskaffelser av tjenester med buss og for avfallsinnsamling.

Varebiler regnes i kategorien lette kjøretøy, og er i utgangspunktet ikke i målgruppen for bruk av matrisen, men offentlige innkjøpere som skal anskaffe varer og tjenester med varebil kan også bruke matrisen.

Vi gjør oppmerksom på at regjeringen tar sikte på å innføre krav som sikrer nullutslipp i offentlige kjøp av personbiler og lette varebiler fra 2022 (Meldt.St.13 (2020-2021) s.76).

For enkelte tjenester med tunge kjøretøy, som innsamling av næringsavfall, har leverandørene typisk en flåte av kjøretøy. Kjøretøyene kan være av eldre dato, og enkelte aktører kan fortsatt benytte Euro V-kjøretøy. Euro V-kjøretøy har langt høyere luftfforurensing enn Euro VI. Dersom man vil åpne for slike kjøretøy for å få dekket sitt behov, kan man stille kravspesifikasjon til at minimum Euro V-kjøretøy godtas.

Ved bruk av tildelingskriterier rangeres tilbud basert på hvor godt de oppfyller tildelingskriteriene. Fordelen ved å bruke tildelingskriterier i stedet for krav, er at tilbud som ikke oppfyller kravet ikke blir avvist, men evalueres og få poeng avhengig av hvor godt de oppfyller tildelingskriteriene. Tildelingskriterier kan være smart å bruke om man har begrenset kunnskap om markedet eller er bekymret for at man ved å stille krav ikke vil få sitt behov dekket innenfor en gitt kostnadsramme.

Kombinasjon av kravspesifikasjon og tildelingskriterium for drivstoff

Ved bruk av tildelingskriterium vil man ikke kunne sikre at man får en gitt miljøprestasjon, med mindre man kombinerer kriteriet med en kravspesifikasjon (minimumskrav). Merk derfor at matrisen ikke nødvendigvis er et egnet innkjøpsverktøy for å fase inn umodne og mer kostbare teknologier, som hydrogen, eller elektriske renovasjonsbiler, der kostnadsdifferansen er stor til andre alternativer, med mindre kriterier kombineres med en kravspesifikasjon som sikrer en viss miljøprestasjon.

Viken fylkeskommune er eksempel på en virksomhet som har kombinert kravspesifikasjon og tildelingskriterium for å fremme klima og miljø. Ved anskaffelse av avfallsinnsamling og -behandling for alle fylkets skoler og tannhelseklinikker, stilte de krav til at minimum 30 prosent av alle tømminger skulle utføres med biogass, el eller hydrogen. Tømminger som ble utført med nevnte drivstoff/energibærere utover dette, ble premiert gjennom bruk av tildelingskriterium.

Innfasing av ny teknologi underveis i kontraktsperiode

Anskaffelser av tjenester for avfallsinnsamling og bussdrift er gjerne lange kontrakter, som kan gå over opptil 10 år. Virksomheten kan åpne for å premiere innfasing av nullutslipp eller biogass underveis i kontraktsperioden. Et eksempel er Ruter, som åpner for gradvis innfasing av el-busser ved bruk av tildelingskriterium. Fordelen med å premiere gradvis innfasing av nullutslippsteknologi, er at batterikostnaden antas å synke framover. Dette kan redusere kostnaden for transporttjenesten og samtidig gjøre at oppdragsgiver har mulighet til å oppnå et større omfang miljøvennlige tjenester i kontraktsperioden enn dersom kontrakten ikke ga mulighet for innfasing av nullutslippsteknologi underveis. Merk at det i slike tilfeller må fremgå tydelig av anskaffelsesdokumentene og av innkommende tilbud når i kontraktsperioden og under hvilke vilkår slik innfasing kan skje, slik at det grunnleggende prinsippet om forutberegnelighet er ivaretatt.

Innkjøper bør bruke markedsundersøkelser for å stille kravspesifikasjoner på et nivå som markedet kan levere. 

Drivstoffmatrisen kan benyttes som tildelingskriterium i transportanskaffelser. Jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 8-11(4) og § 18-1(9) skal oppdragsgiveren angi krav til dokumentasjon for hvert tildelingskriterium.

For informasjon om hvordan Oslo kommune angir krav til dokumentasjon for tildelingskriterium for kjøretøy som benyttes i kontrakter, se Excel-arket nederst i eksempelet fra Oslo kommune. Du kan se hen til dette for inspirasjon.

Det er viktig at enheten du velger å premiere på bakgrunn av, knytter seg til arbeidet som skal utføres på kontrakten.

Dersom du skal kjøpe tjenester av en leverandør med en flåte av kjøretøy er det eksempelvis viktig at du ikke premierer leverandøren med flest mulig klimavennlige kjøretøy generelt, men den leverandøren som utfører største delen av kontrakten med klimavennlige kjøretøy.

For innsamling av næringsavfall kan enheten du velger å premiere på bakgrunn av, for eksempel være prosentandel av oppmøter / tømminger som skal løses med ulike drivstoff/energibærere.  

Når man anskaffer tjenester for innsamling av næringsavfall har leverandørene typisk en flåte av kjøretøy og det vil brukes ulike kjøretøy på kontrakten, som komprimator-, krok- og sugebiler. Enkelte biler (som komprimatorbiler) vil typisk kjøres mye, mens andre vil brukes sjeldent (for eks. sugebiler).  

I kriteriesettet for bærekaftig avfallsinnsamling er et kontraktsvilkår som kan benyttes ved oppfølging av kontrakt om klima- og miljøvennlig avfallsinnsamling.

Du kan også bruke markedsdialog til å tilpasse enheten til din anskaffelse.

Kjøretøy som går på elektrisitet har ikke direkte utslipp av klimagasser og eksos ved bruk.

Overgang fra forbrenningsmotor til elektrisk motor gir en stor energieffektiviseringsgevinst fordi elektriske motorer har høy virkningsgrad. Dessuten øker klimanytten til elektriske løsninger globalt sett i takt med veksten i fornybar strømproduksjon (vind, sol og vann).

En sentral fordel med elektriske transportløsninger er at de er skalerbare. Det vil si at løsningen kan kopieres i stort omfang. Mulighetene til å innføre elektriske løsninger i stor skala henger også sammen med forventningene om at de på sikt kan bli konkurransedyktige med fossile løsninger uten større subsidier. Elektrifisering av transportsektoren er derfor et nøkkeltiltak for å redusere klimagassutslipp og luftforurensing i Norge og i verden for øvrig.

Elektriske transportløsninger har ikke null klimagassutslipp over livsløpet, da det i per i dag vil være klimagassutslipp fra produksjon av transportmidlet og batteri. Produksjon av elektrisitet vil også medføre varierende grad av utslipp av klimagasser, avhengig av blant annet om strømmen er fornybar. I Norge er utslippene knyttet til strømforbruk imidlertid lave på grunn av høy fornybarandel i strømproduksjonen.

Kjøretøy som går på hydrogen har ikke direkte utslipp av klimagasser og eksos ved bruk. Bruk av hydrogen som energibærer er mer energikrevende enn bruk av elektrisitet, og får derfor 0,5 poeng mindre enn batterielektriske kjøretøy.

Hydrogendrevne transportløsninger har ikke null klimagassutslipp over livsløpet, da det i dag vil være klimagassutslipp fra produksjon av transportmidlet og brenselscelle.

Drivstoffmatrisen omtaler både hydrogen produsert via elektrolyse ("grønn" hydrogen) eller med karbonfangst- og lagring ("blå" hydrogen). Livsløpsutslippet til produsert hydrogen varierer med produksjonsmetoden og energikilden. Ved produksjon via elektrolyse med fornybar strøm ("grønn" hydrogen) er livsløpsutslippet svært lavt. En annen mulighet som også har lavt utslipp er hydrogenproduksjon fra naturgass med karbonfangst- og lagring (CCS) ("blå" hydrogen).

Biogass fra avanserte råstoff, som angitt i vedlegg V til produktforskriften kapittel 3, del A og B gir høy reduksjon av klimagassutslipp over livsløpet sammenliknet med fossilt drivstoff. Biogassproduksjon er dessuten en viktig teknologi for behandling av organisk avfall, og kan betegnes som sirkulærøkonomi i praksis. Når bioresten fra biogassproduksjon utnyttes har også dét en positiv klimaeffekt. Offentlige anskaffelser er et viktig virkemiddel for å øke biogassproduksjonen i Norge.

Ved anskaffelse av biogass bør det stilles krav om at det skal være beregnet klimanytte for biogassen som blir benyttet, ved bruk av bransjenormen for klimarapportering av biogass, metodikken i EUs bærekraftskriterier som fastsatt i produktforskriften, eller lignende beregningsverktøy, for eksempel Svanemerket. Fra selve biogassproduksjonen er metanutslipp den viktigste utslippskilden, og disse utslippene må minimeres for å sikre høy klimanytte.

En rekke forhold kan påvirke hvor høyt biogass bør premieres. Blant annet kan lokale ambisjoner om økt biogassproduksjon og økt utnyttelse av organisk avfall tale for høyere premiering. Prioritering av luftkvalitetshensyn og lokale ambisjoner for innfasing av elektriske kjøretøy kan tale for lavere premiering, ettersom bruk av biogass gir eksosutslipp på linje med dieselkjøretøy (s. 93). Det kan også være mulig å utvide biogasskategorien slik at biogass med høyere klimanytte (f. eks. >85 % iht. EU RED) gis flere poeng enn biogass med moderat klimanytte (<85% iht. EU RED).

Det forekommer at naturgass brukes som reserveforsyning dersom det ikke er tilgjengelig biogass fra leverandør. Naturgass er et fossilt drivstoff. Oppdragsgiver kan bruke markedsdialog til å forhøre seg om risikoen for dette. Oppdragsgiver kan be leverandørene oppgi hvilket volum ren biogass de kan forplikte seg til å levere, og knytte evalueringen til volum. Lavere volum med ren biogass bør gi lavere premiering enn høye volumer. 

DFØ har utarbeidet et kontraktsvilkår, "tilgjengelighet på drivstoff", som du kan bruke for å følge opp at biogassen du har blitt tilbudt, blir levert gjennom hele kontraktsperioden. Under "informasjon om kravet" ligger også forslag til formulering om dagbot ved mangel, som du også kan bruke i kontrakten. 

Norge har et omsetningskrav for biodrivstoff som krever at en gitt mengde av totalt omsatt drivstoff til veitrafikk per år skal bestå av flytende biodrivstoff. Bruk av flytende biodrivstoff i seg selv er et viktig klimatiltak som isolert sett har høy klimanytte når det erstatter fossil energi og er fremstilt av avfall og rester.

Omsetingskravet gjelder flytende biodrivstoff som HVO, bioetanol osv. Biogass er ikke omfattet av omsetningskravet. Fra 1. januar 2021 er omsetningskravet for biodrivstoff i Norge på 24,5 volumprosent. Det er også et delkrav for avansert biodrivstoff på 9 volumprosent.

Avansert biodrivstoff består i hovedsak av rester og avfall fra næringsmiddelindustri, landbruk eller skogbruk som ikke kommer fra råstoff som kan utnyttes som mat eller dyrefôr.

Konvensjonelt biodrivstoff er fremstilt av råstoff som også kan brukes til å produsere mat eller dyrefôr, som palmeolje.

I 2020 ble det innført veibruksavgift på alt flytende biodrivstoff. Målet har vært å gjøre det ulønnsomt å selge flytende biodrivstoff utover omsetningskravet. Man har tidligere sett at volum solgt utover nivået i omsetningskravet i hovedsak har vært konvensjonelt flytende biodrivstoff, blant annet palmeolje, som kan ha høy avskogingsrisiko. Ifølge Klimaplan for 2021-2030 (Meld.St. 13 (2020-2021)) er innføring av veibuksavgiften på alt flytende biodrivstoff er viktig grep for å sikre at norsk import av biodrivstoff ikke bidrar til avskoging (s.75).

Etter endringene i veibruksavgiften i 2020 og stadig økte omsetningskrav og delkrav for avansert biodrivstoff fungerer omsetningskravet som et tak for omsatt mengde biodrivstoff i Norge. Hvorvidt offentlige oppdragsgivere kjøper flytende biodrivstoff eller ei ser ikke ut til å påvirke Norges totale omsetning av flytende biodrivstoff, fordi omsetningskravet må oppfylles, og omsetterne alternativt måtte omsatt biodrivstoffet på en annen måte, for eks. gjennom å blande inn biodrivstoffet på bensinstasjonene. Ved å anskaffe flytende biodrivstoff vil dermed en offentlig oppdragsgiver, typisk en fylkeskommune eller kommune, ta merkostnaden av å oppfylle omsetningskravet.

§1 i Lov om offentlige anskaffelser understreker at loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Både Nærings- og fiskeridepartementets veileder om samfunnsansvar i offentlige anskaffelser og Stortingsmeldingen om offentlige anskaffelser (Meld.St.22 (2018-2019)) understreker dette poenget, ved bl.a. å vise til at «[d]en miljømessige effekten av kravene må veies opp mot kostnader og administrative byrder som oppdragsgiveren og leverandøren påføres ved oppfølgning og overholdelse av dem.

Gitt Miljødirektoratets analyse om at offentlige anskaffelser av flytende biodrivstoff har en svært begrenset klimaeffekt, sett i lys av gjeldende regelverk og praktisering av dette, anser ikke DFØ det som hensiktsmessig å anbefale offentlige oppdragsgivere å etterspørre flytende biodrivstoff for å fremme klima- og miljø, når flytende biodrivstoff kjøpt i offentlige kontrakter brukes til å oppfylle et omsetningskrav som omsettere av biodrivstoff uansett er lovpålagt å fylle.

DFØs veiledning er veiledende og frivillig å bruke, og offentlige innkjøpere står fritt til å gjøre sine egne vurderinger. Tilbakemeldinger etter innspillsrunden høsten 2020 har imidlertid vist at flere offentlige oppdragsgivere ikke har vært klar over problemstillingen med begrenset klimaeffekt av offentlige anskaffelser av flytende biodrivstoff. Som fagorgan for offentlige anskaffelser er det DFØs rolle å bistå innkjøpere med å gjøre gode offentlige og bærekraftige anskaffelser, men også å ta informerte valg.

Dersom andre klimatiltak, som elektrifisering eller biogass, heller ble prioritert, ville de bidratt til nasjonale utslippsreduksjoner.

Klima- og miljødepartementet har bedt Miljødirektoratets vurdere et system for overoppfyllelse av omsetningskravet for biodrivstoff. Sistnevntes vurdering er oppsummert i notatet nederst på Miljødirektoratets side. 

Mer informasjon om følger i høringsnotatene fra DFØ og Miljødirektoratet fra innspillsrunden høsten 2020, nedenfor.

Transportkontrakter er typisk lange, og god kunnskap om prognoser for pris- og kostnadsutvikling i løpet av kontraktsperioden er viktig for gode anskaffelser. Miljødirektoratet vil i løpet av første halvår 2021 publisere kostnadsanalyser (TCO) som estimerer kostnadsutviklingen for el, biogass og diesel til bussdrift frem mot 2030.

DFØ gjennomførte høsten 2020 en offentlig innspillsrunde for å få innspill fra berørte parter på planlagt oppdatering  av drivstoffmatrisen.

Høringsdokumenter 

Høringsinnspill