Avklare behov og forberede konkurransen

Når oppdragsgiver skal vurdere hvordan behovene skal dekkes, er det flere hensyn å ta. Behovet skal dekkes på en mest mulig effektiv og hensiktsmessig måte.

• Hvordan dekke behovet til en lavest mulig kostnad i den enkelte anskaffelse?
• Hvordan sikre at behovet kan dekkes også fremover i tid, dvs hvordan sikre konkurranse også på lang sikt?

Målet med en anskaffelse er at offentlige anskaffelser skal bidra til mest mulig effektiv offentlig tjenesteproduksjon slik at man oppnår best mulig behovsdekning til lavest mulig kostnad.

I utgangspunktet er det hensynet til konkurransen herunder konkurranse fra SMBer som er bakgrunnen for "del opp eller begrunn-prinsippet". Men valg av kontraktsstørrelse har også en rekke virkninger utover effekten for SMBer. For eksempel kan valget av kontraktsstørrelse og eventuell oppdeling ha avgjørende betydning for leverandørenes evne til å levere ytelsen, kostnadene forbundet med oppgaveløsningen og dermed prisen oppdragsgiver må betale.

Hvordan dele opp?

Du kan for eksempel dele opp en anskaffelse i geografiske områder, produktgrupper, fagområder og volum. Du kan begrense antall delkontrakter den enkelte leverandør kan bli tildelt, selvom du leverandørene inngir tilbud på flere eller alle delkontrakter. På den måten bidrar du til at flere leverandører får kontrakt med det offentlige og at konkurransen opprettholdes.

Når du deler opp en anskaffelse i delkontrakter, så må kvalifikasjonskravene angis og vurderes for hver delkontrakt.

Valg av kontraktsstørrelse kan påvirke behovsdekning og kostnad i den enkelte anskaffelse på flere måter, for eksempel gjennom å påvirke tilbudt kvalitet, leverandørens marginer, kostnader og risikohåndering, samt oppdragsgivers og leverandørenes transaksjonskostnader.

Du må foreta en konkret anskaffelsesfaglig vurdering, da anskaffelsens karakter kan medføre at den ikke er egnet for å dele opp eller ikke bidrar til bedre konkurranse. Det viktigste er at behovet blir dekket.

Oppdelingen kan føre til en mer kostbar anskaffelse, en mindre effektiv anskaffelsesprosess og redusere muligheter til å realisere samdrifts- og stordriftsfordeler både for leverandørene og oppdragsgiver.  Man bør imidlertid ikke fokusere så mye på transaksjonskostnadene slik at oppdragsgivers øvrige mål ikke blir oppfylt. Du må avveie de kostnadsfordelene med store kontrakter gir opp mot de positive konkurransevirkningene oppdeling gir.

Vurdering av markedsforholdene er viktig:

• Er det mange eller få potensielle leverandører?
• Er leverandørene store eller små?
• Er anskaffelsen av en slik størrelsesorden at den er mest interessant for utenlandske leverandører?
• Er det mange nye aktører på markedet?
• Er det offentliges innkjøpsmakt stor? 
• Er det tendenser til monopoldannelser i markedet? 

Det er viktig å ha kunnskap om markedet. Det bør derfor gjennomføres markedsdialog om kontraktsstørrelse og hvordan anskaffelsen best deles opp.

Å dele opp anskaffelsen i delkontrakter kan styrke konkurransen både på kort og lang sikt. En ekstra tilbyder kan utgjøre en stor forskjell, både for anskaffelsen totalt sett, den enkelte kontrakt og for samfunnet. Oppdeling i delkontrakter kan også lette adgangen for at små og mellomstore bedrifter (SMBer) og nyetablerte virksomheter kan delta i konkurransen. I tillegg kan det bidra til at oppdragsgiver ikke blir låst til en leverandør.

Kontrakstørrelse avhenger også av det offentliges innkjøpsmakt. Hvis offentlig sektor samlet eller hver for seg står for en stor del av etterspørselen i markedet, vil det offentlige i større grad kunne påvirke markedet. Valg av kontraktsstørrelse kan ha stor betydning for konkurransen på sikt.

I enkelte bransjer er en tendens til at en leverandører kjøper opp andre leverandører for å kunne inngi tilbud og vinne store kontrakter. Det å dele opp anskaffelsen i delkontrakter kan bidra til å forebygge monopoldannelser. Dette blir ikke alltid så interessant å være en stor leverandør, der en anskaffelse deles i delkontrakter og du bidrar til å opprettholde konkurransen i markedet også neste gang du skal ut i konkurranse.

Tips - hvordan sikre konkurranse på kort og lang sikt

Del opp anskaffelsen i færre delkontrakter enn antall potensielle tilbydere

Det er en tommelfingerregel at antallet kontrakter bør være færre enn forventet antall tilbydere. Årsaken er at tilbyderne ellers kan fordele oppdragene seg i mellom. Ved å ha minst én kontrakt færre enn antall potensielle tilbydere, sørger du for at tilbyderne risikerer å tape med mindre de tilbyr en konkurransedyktig pris.

Unngå å bli låst til en leverandør

For å fremmekonkurranse på lang sikt, bør størrelsen på kontraktene bidra til å redusere risikoen for såkalt innlåsing hos leverandøren. Innlåsing er et potensielt problem ved gjentatte anskaffelser der det er

• Læringseffekter - vinnende tilbyder blir stadig mer effektiv gjennom første kontraktspereiode.
• Én dominerende aktør - som er den eneste som evner å bli mer effektiv.
• Markeds/kontraktsspesifikke investeringer - som bidrar til etableringsbarrierer for nye aktører etter at investeringen er gjort av dominerende aktør.

Der anskaffelsen deles opp i delkontrakter, vil det være deg som oppdragsgiver som har ansvar for grensesnitt. Dette kan i mange tilfeller håndteres greit der delkontraktene feks er delt i geografiske områder. Tilsvarende der delkontraktene omhandler ulike behov, feks kun hotellovernatting eller konferansetjenester.

Det kan være særlig risiko knyttet til anskaffelsen som medfører at anskaffelsen ikke bør dele opp, da det kan bli uklare grensesnitt/ansvarsområder mellom leverandørene. Dette kan for eksempel være tilfelle ved levering av tjenester til sårbare brukere, store bygge- og anleggsprosjekter eller IKT-prosjekter.

Oppdragsgivers kompetanse og kapasitet vil også være et moment for vurderingen; har oppdragsgiver kompetanse og kapasitet på å styre flere kontrakter som skal dekke et behov? Størrelsen på oppdraget, hvordan markedet er og eventuelle konsekvenser må derfor vurderes i det enkelte tilfellet og bør begrunnes og inngå i som et tema i konkurransestrategien. Dersom en anskaffelse ikke deles opp i delkontrakter, skal det gis en begrunnelse i anskaffelsesdokumentene, jf FOA § 19-4.

Der du velger å dele opp en anskaffelse i delkontrakter, vil det forhindre at leverandørene kan gå sammen om å levere inn tilbud på det hele. Det er konkurransereglene om ulovlig anbudssamarbeid som er til hinder for dette, da leverandøren ikke både kan velge å levere inn tilbud på en delkontrakt og i tillegg gå sammen med andre leverandører om å levere inn tilbud på det hele.

Da er det bedre med en stor utlysning, og oppmuntre små bedrifter som ikke kan by alene på den om å samarbeid om å gi et felles bud. Gitt at de ikke kan by hver for seg, vil ikke konkurransereglene hindre dem i å samarbeide om totaloppdraget.

I utgangspunktet vil den samlede verdien av delkontraktene være avgjørende for anskaffelsen(es) terskelverdi. For anskaffelser der den samlede verdien av alle delkontraktene overstiger terskelverdiene gjelder likevel bare del I for delkontrakter om varer og tjenester med en anslått verdi under 750 000 kroner og bare del I og II for delkontrakter om bygge- og anleggsarbeider med en anslått verdi under 9,6 millioner kroner, når verdien av de respektive delkontraktene ikke overstiger 20 prosent av den samlede verdien av alle delkontraktene som anskaffelsen er delt opp i, jf. anskaffelsesforskriften § 5-4 åttende ledd.

Oppsummert så er det mange anskaffelsesfaglige vurderinger som bør foretas får å vurdere hvordan du får den beste konkurransen og best dekket behovet på en kosteffektiv måte på kort og lang sikt. Grundig innsikt i markedet er nødvendig.