Konkurransegjennomføring

En ettersending, supplering, avklaring eller utfylling etter første ledd skal ikke medføre at tilbudet forbedres, jf. FOA § 23-5 (2). Dette er veldig viktig, og det kan opplysninger som synes å være ganske ubetydelige, men som likevel medfører at tilbudet forbedres. Dette er begrunnet i forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser. Det er flere KOFA uttalelser om dette, se bl.a. 2017/95 og 2017/ 135.

FOA § 23-5 (2) slår fast at ettersending, supplering, avklaring eller utfylling av opplysninger og dokumentasjon ikke skal medføre at tilbudet forbedres. Hva betyr det? Det at tilbudet ikke kan forbedres, er en konsekvens av forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser. Dette må imidlertid ikke tolkes for snevert - enhver avklaring som gjør at tilbudet fremstår som bedre, er ulovlig.

Et tilbud vil i svært mange tilfeller fremstå som bedre når uklarheter er ryddet bort. For eksempel vil du som oppdragsgiveren lovlig kunne be leverandøren opplyse om et bestemt forhold er å oppfatte som et avvik fra konkurransegrunnlaget. Dersom leverandøren svarer nei på dette, vil tilbudet opplagt fremstå som «bedre», men avklaringen er likevel fullt lovlig.

Hvilke forhold som kan suppleres, og hvilke dokumenter som kan ettersendes, vil i stor grad være avhengig av konkrete holdepunkter i tilbudet: Er det spørsmål som er besvart, men som oppdragsgiveren ønsker utdyping av, vil dette normalt kunne avklares. Er det derimot forhold som oppdragsgiveren gjerne skulle hatt opplysninger om, men som tilbudet overhodet ikke berører, vil dette normalt være forhold som ikke kan avklares eller suppleres.

Dersom du som oppdragsgiveren ønsker å be om ettersendelse av dokumentasjon, kan du for eksempel be leverandøren ettersende dokumenter som det er henvist til, men som likevel mangler. Du kan imidlertid ikke be om dokumentasjon av forhold ved tilbudet som ikke er omtalt eller henvist til.

Når det gjelder kvalifikasjonsdokumentasjon, kan oppdragsgiveren be leverandøren om å ettersende dokumentasjon som forespurt i konkurransedokumentene, selv om leverandøren ikke har henvist til eller omtalt disse dokumentene.

Som oppdragsgiver må du passe på hvordan du formulerer deg, slik at du ikke «legger opp til» forhandlinger. Det er derfor viktig at du undersøke om leverandørens utdypende svar faktisk har holdepunkter i det opprinnelige tilbudet.

FOA § 23-5 (1) er i utgangspunktet en såkalt kan-regel. Det er altså en rettighet som oppdragsgiveren har, men i utgangspunktet ingen plikt.

Regelen gjør ikke forskjell på dokumenter som mangler helt, og dokumenter som er beheftet med feil.

I forskriften står det at det er en kan-regel, men kan-regelen vil måtte betraktes som en plikt-regel hvis konkurransegrunnlaget er uklart.

Som oppdragsgiver har du plikt til å avklare leverandørens svar dersom det er upresist som følge av et uklart konkurransegrunnlag. Dette fremgår av en lagmannsrettsdom LB 2018-147988  Det fremgår av dommen at en avklaringsplikt kan foreligge dersom «[…] det i lys av de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene kan fremstå som urimelig, uforholdsmessig eller i strid med likebehandlingsprinsippet at ikke oppdragsgiver foretar avklaring. Dette kan for eksempel gjelde der uklarhet i tilbudet skyldes uklarhet i konkurransegrunnlaget».

Leverandørene kan gis en kort tilleggsfrist, men betyr det at oppdragsgiveren kan be om ettersendelse av dokumentasjon når han vil? Dette er ikke regulert i forskriften. Det må likevel tolkes slik at om du for eksempel først har valgt ikke å innhente ny skatteattest (hvis den innleverte var for gammel), kan du ikke ombestemme deg etter å ha sett på tilbudet. Her må man se på det enkelte tilfellet konkret for å vurdere når i prosessen oppdragsgiveren eventuelt mister sin rett til å innhente noe mer.

Hvis noe ettersendes eller avklares og oppdragsgiveren blir klar over at forholdet ikke lovlig kunne avklares, vil oppdragsgiver antakelig kunne legge leverandørens opprinnelig tilbud til grunn uten at dette verken medfører at leverandøren må avvises eller at oppdragsgiver blir tatt for brudd på forhandlingsforbudet.

Dersom oppdragsgiveren avklarer et forhold som ikke lovlig kan avklares, og oppdragsgiver til tross for at han er kjent med at forholdet muligens ikke lovlig kan avklares, legger dette til grunn ved evalueringen av tilbudet, vil oppdragsgiveren imidlertid ha brutt forhandlingsforbudet.

I et slikt tilfelle vil oppdragsgiveren kunne bli erstatningsansvarlig. Hvis manglende avvisning har ført til feil rangering av tilbudene, kan du bli erstatningsansvarlig overfor den leverandøren som kan bevise at han ville blitt nummer én om feilen ikke var begått.

Oppdragsgiver vil i et slikt tilfelle kunne bli erstatningsansvarlig for positiv kontraktsinteresse (noe som innebærer at leverandøren som er forbigått skal stilles i samme økonomsike situasjon som om han var blitt tildelt kontrakten).

Høyesterett har vært svært tilbakeholden med å idømme positiv kontraktsinteresse i anbudskonkurranser- og har i en dom avsagt i 2001 (Rt. 2001 s. 1062) uttalt at en forbigått tilbyder kun har krav på erstatning dersom oppdragsgiver har begått en vesentlig feil (samt at leverandøren har lidt et tap og det foreligger årsakssammenheng mellom regelbruddet og tapet).

EFTA-domstolen har imidlertid i et rådgivende uttalelse av 31. oktober 2017 (sak E-16/16) uttalt at et enkelt brudd på regelverket for offentlige anskaffelser er nok til å utløse oppdragsgivers erstatningsansvar (forutsatt at leverandøren har lidt et tap og det foreligger årsakssammenheng mellom regelbruddet og tapet). Uttalelsen innebærer at norske domstoler må endre sin praksis i erstatningssaker som springer ut av en offentlig anskaffelse.

Det er av avgjørende betydning om avklaringer skal gjøres før eller etter at du tar stilling til om tilbudet må avvises. I henhold til regelverkets oppbygging skal eventuelle avklaringer foretas før eventuelle avvisningsspørsmål vurderes. 

Dersom oppdragsgiver er usikker på om et tilbud inneholder vesentlige avvik (eksempelvis avvik fra minstekrav/absolutte krav), kan han avklare om forholdet skal forstås på den ene eller andre måten.

Dersom tilbudet etter foretatt avklaring innebærer at tilbudet etter oppdragsgivers vurdering innebærer et vesentlig avvik, må tilbudet avvises. Dette gjelder også dersom anskaffelsesprosedyren som skal benyttes i den aktuelle konkurransen er konkurranse med forhandling. Det er ikke tillatt å forhandle bort vesentlige avvik.

Det bemerkes avslutningsvis at det i juridisk teori er noe omdiskutert om et et tilbud som inneholder vesentlige avvik fra anskaffelsesdokumentene umiddelbart må avvises eller om det er mulig å anmode leverandørene om å frafalle sine vesentlige avvik før forhandliger foretas (noe som innebærer at det føres forhandlinger før avvisningsspørsmålet er vurdert). Difi mener at det tryggeste standpunktet under dagens rettstilstand er å avvise tilbud som inneholder vesentlige avvik, spesielt med tanke på den praksisen som nå vil kunne bli gjeldende i forbindelse med erstatning som følge av brudd på anskaffelsesregelverket, jf. ovenfor.