Statens innkjøpssenter har besluttet å samordne innkjøp i ulike kategorier. Kategoristrategi for kontorområdet vil bli den tredje kategoristrategien som er utarbeidet av Statens Innkjøpssenter. De to andre kategoristrategiene er for reise- og IKT-områdene.

Kategoristrategi for kontorområdet er et styringsdokument, som vil være førende for hvordan innkjøpssenteret utvikler og tilpasser sin kontraktsportefølje for å dekke virksomhetenes behov. Strategien identifiserer egnende kontraktsområder, og kontraktsområdene som ikke vurderes som godt egnede områder for fellesavtaler, samt hvor grenseoppgangene mellom kontraktsområder og kategorier befinner seg.

01.03.22 trådte ny Statlig fellesavtale om kjøp av forbruksmateriell (Anskaffelser.no, 2022) i kraft. Dette er andre avtaleperiode. Første fellesavtale om kjøp av forbruksmateriell trådte i kraft 01.10.17. Samtidig som Fellesavtale om kjøp av kontormøbler er i prosess (DFØ, 2022). Dette er kontraktsområder som sorterer innunder kontorområdet. Kategoristrategien analyserer og identifiserer hvilke andre kontraktsområder som er egnet for statlige fellesavtaler, og de som det er tilknyttet utfordringer og risiko og som ikke egner seg.

Statens innkjøpssenter presenterte prosjektmandat for å utarbeide kategoristrategi for Statens innkjøpsråd i desember 2021. Innkjøpsrådet ga enstemmig tilslutning til Statens Innkjøpssenters videre arbeid med kategoristrategien. Utkast til kategoristrategien var oppe til diskusjon og vurdering hos Statens innkjøpsråd september 2022. Innkjøpsrådet, samt kategorigruppa, fikk videre mulighet til å komme med skriftlige innspill og tilbakemeldinger i en innspillsrunde i etterkant av møtet, og før ferdigstillelse av kategoristrategien. Dette er første kategoristrategi innenfor kontorområdet på vegne av statlig sektor. Alle virksomheter omfattet av innkjøpsordningen vil påvirkes av kategoristrategien. Kategorien omfatter en rekke mulige kontraktsområder både innenfor varer og tjenester.

Kategoristrategien er utarbeidet av Statens innkjøpssenter, som er del av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ). DFØ er fra 1. september 2020 fagorgan for offentlige anskaffelser. Tidligere lå ansvaret for offentlige anskaffelser hos Digitaliseringsdirektoratet, og før det hos Difi.

Kontorkategorien deles opp i fire underkategorier: kontordrift, profesjonelle tjenester, møbler og inventar og elektrisk kraft. Før gjennomført analyse og før avgrensing og utvalg av kontraktsområder, ser fordelingen slik ut (figur 1.0):

Kategoristrategien er strukturert etter kategoriinndelingen, hvor analysene av kontraktsområdene er sortert og beskrevet per kategori.

1.1 Oppbygging av strategidokumentet

Innholdet i kategoristrategien er fordelt over syv kapitler.

I kapittel 1 presenteres formålet bak kontorstrategien, styrende prinsipper for utarbeidelsen og metodikken i prosjektarbeidet.

Kapittel 2 og 3 gir en beskrivelse av retningslinjene som må følges for å sikre at handlingsplanene iverksettes på en god måte, samt en oversikt over aktivitetene og ressursene som er nødvendig for utførelsen.

I kapittel 4 analyseres behovet for statlige fellesavtaler innenfor kontorområdet, og hvert avtaleområde i de fire kategoriene blir analysert opp mot funnene i behovskartleggingen. Samme øvelse gjentas i kapittel 5, men med leverandørmarkedet.

I kapittel 5 presenteres funnene fra markedsdialogen som har blitt utført med leverandører innenfor hvert avtaleområde i de fire kategoriene. Videre har det blitt viet et helt kapittel til bærekraftperspektivet, og kapittel 6 omtaler miljø- og klima, arbeidslivskriminalitet og menneskerettigheter knyttet opp til de fire kategoriene i strategien.

Avslutningsvis presenteres en samlet vurdering i kapittel 7. Det siste kapittelet omtaler det totale gevinstpotensialet av de ulike avtaleområdene som er identifisert i kontorområdet, og trekker alle de løse trådene sammen ved å gi en vurdering for hver kategori basert på analysen og funnene i de overnevnte kapitlene.

1.2 Formål

Formålet med en kategoristrategi for kontorområdet, er å identifisere hvilke kontraktsområder som er egnet for statlige fellesavtaler, samt belyse hvilket potensial og utfordringer det enkelte avtaleområdet har for Statens innkjøpssenter som avtaleeier og den enkelte virksomhet.

Kategoristrategi for kontorområdet skal:

• Sikre en helhetlig planlegging, gjennomføring og oppfølging av alle innkjøp innenfor kontorkategorien.
• Etablere praksis og organisering rustet til å drifte og kontinuerlig se etter muligheter for effektivisering innenfor kategorien.
• Bidra til å redusere kostnader gjennom å identifisere potensielle gevinster som kan oppnås gjennom synergieffekten som ligger mellom avtaleområdene.
• Vise hvordan transaksjonskostnader og kjøpskostnader kan reduseres gjennom at innkjøpene samles i fellesavtaler.
• Danne grunnlag for konkrete handlingsplaner og konkurransestrategier for statlige fellesavtaler.
• Identifisere grenseflater mot andre kategorier. 

1.3 Styrende prinsipper

Alt arbeid innenfor kategorien skal gjøres etter innkjøpssenterets til enhver tids styrende prinsipper og føringer. Innkjøpssenteret skal utøve beste praksis og være en attraktiv samarbeidspart for virksomhetene og leverandørene som er omfattet av våre avtaler. Fellesavtalene skal inngås på områder der brukerbehovene er like, det i liten grad er nødvendig med individuelle tilpasninger og hvor volumet er stort. I tillegg skal fellesavtalene ivareta konkurransesituasjonen og bidra med gevinster. Utvelgelsen av avtaleområder skal gjøres i samråd med virksomhetene.

• Vi skal gjennom aktiv brukermedvirkning bidra til god behovsdekning
• Vi skal kommunisere tydelig og effektivt med våre interessenter
• Vi skal forvalte våre avtaler på en profesjonell og effektiv måte
• Vi skal legge til rette for at leverandørmarkedet kan effektivisere sine prosesser
• Vi skal utøve beste praksis og dele informasjon og erfaringer
• Vi skal gjennomføre våre prosesser digitalt og legge til rette for digitale løsninger ved bruk

1.4 Bærekraftige, sirkulære løsninger og produkter

Offentlige innkjøpere er forpliktet til å ivareta både økonomi, miljø og sosialt ansvar gjennom loven om offentlige anskaffelser. I §1 heter det at 

(…) loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

Fra 2017 omfatter også loven en tydelig forpliktelse til offentlige innkjøpere om å ivareta miljø og sosialt ansvar. Her heter det blant annet:  

§ 5. Miljø, menneskerettigheter og andre samfunnshensyn 

Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant. Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader. Disse oppdragsgiverne skal også ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Departementet kan gi forskrift om det nærmere innholdet av bestemmelsen. 

Oppdragsgiveren kan stille egnede krav og kriterier knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som fremmer hensyn til miljø, innovasjon, arbeidsforhold og sosiale forhold, forutsatt at kravene og kriteriene har tilknytning til leveransen.

Statens innkjøpssenter er en stor, profesjonell oppdragsgiver og må derfor ha et høyt ambisjonsnivå og gå foran når det gjelder å stille krav til og følge opp miljø og sosialt ansvar. 

1.5 Rammebetingelser

Endringskultur, forankring og etterlevelse av styrende dokumenter er avgjørende for å ta ut gevinstpotensialet innen kontorområdet. I arbeidet med implementering og etterlevelse av rammebetingelser er det nødvendig å parallelt motarbeide faktorer som hemmer en endringsvillig kultur.

Rammebetingelser som regulerer området for statlige virksomheter, består av flere styrende dokumenter. Styrende dokumenter er nedfelt i lover, regler, policy, fullmakter etc., herunder:

• Lov om offentlige anskaffelser med forskrift
• Statens økonomireglement
• Stortingsmelding – Smartere innkjøp
• Tildelingsbrev
• Rammedokument knyttet til hver enkelt fellesavtale

1.6 Statlige virksomheter omfattet av avtalene

Staten består av 191 virksomheter med 170 173 ansatte (2022) og 139 519 årsverk (2022)¹.

Figur 1.6. under viser fylkesvis fordeling av antall årsverk i de 191 kartlagte virksomhetene og hvor stor andel disse utgjør av totalt antall statlige arbeidsforhold i det enkelte fylke. Kun drøye 9 % jobber i de 100 minste virksomhetene, mens 75 % jobber i de 30 største virksomhetene. De ansatte er spredd over hele landet, med flest lokalisert i Oslo og Viken. I tillegg er mange ansatte stasjonert i utlandet for kortere eller lengre perioder, eksempelvis ambassadeansatte.

1.7 Markedsperspektiv

Norge har ca. 2,7 millioner sysselsatte, 26 % jobber i offentlig sektor (2020). Statens innkjøpssenter har valgt å bruke antall sysselsatte som en generell indikator på markedsandel. De statlige virksomhetene tilknyttet innkjøpsordningen utgjør 6 % av totalt antall sysselsatte i Norge. Dette gir en generell føring for den markedsmakten Statens innkjøpssenter har, dog må det gjøres vurderinger knyttet til gjennomføring av den enkelte konkurransen. Statens innkjøpssenter skal sørge for å ivareta og videreutvikle en sunn konkurranse i de markeder vi henvender oss til. Analyser av vår markedsmakt er viktig i de konkurransestrategiske vurderingene i den enkelte anskaffelsesprosess.

1.8 Kategorisering av innkjøp

Kategorisering er en form for organisering av innkjøp der et kategoriområde med felles tilbuds- og etterspørselsmarkeder, og flere innkjøpsområder sees under ett. Hensikten er å få bedre innsikt i behov og marked for kategorien, forbedre innkjøpsprosesser og øke produktiviteten gjennom totalfokus. Herunder gi bedre mulighet til å:

• Utvikle målrettede strategier for den beste måten å anskaffe lignende varer/tjenester på
• Gi et bedre bilde av totale innkjøpskostnader over hele «organisasjonen»
• Generere større innkjøpsbesparelser
• Redusere transaksjonskostnader ved å samle leveranser innen en kategori
• Gi styringsinformasjon for riktig prioritering
• Fremme innovasjon og nytenkning i hvordan man optimaliserer behovsdekningen

Kategoristrategiarbeidet er todelt. Første del er utvikling av kategoristrategien, mens andre del om implementering innebærer operasjonalisering av kategoristrategiens handlingsplan, herunder gjennomføring av anskaffelsesprosesser.

Kategoristrategien skal angi en forankret retning for kontorkategorien, og vil gi innsikt for fremtidig utvikling av kategorien som helhet. Kategoristrategien vil være under kontinuerlig utvikling i takt med endringene på området.

1.9 Metode

Utviklingen av kategoristrategien for kontorområdet har vært organisert som et prosjekt ledet av Statens innkjøpssenter.

Prosjektorganisasjonen har bestått av en intern prosjektgruppe bestående av prosjekteier og prosjektleder, og fire prosjektdeltakere. I tillegg så har 13 medlemmer fra 12 ulike statlige virksomheter bidratt i prosjektets kategorigruppe (7 medlemmer) og referansegruppe (6 medlemmer).

1.9.1 Prosjektorganisasjonen

Organisering

• Prosjekteier: Seksjonssjef Jan Henrik Skogen /Statens innkjøpssenter (DFØ)
• Prosjektleder: Jan Erik Sæther Ask/Statens innkjøpssenter (DFØ)

Prosjektdeltakere:

• Jasmin Naila Mirza, prosjektdeltaker /Statens innkjøpssenter (DFØ)
• David Behrens, analyse /Statens innkjøpssenter (DFØ)
• Dominique Sellier, miljø og samfunnsansvar / Avdeling for bærekraft og innovasjon (DFØ)
• Anne Catherine Jacobsen, lønns- og arbeidsvilkår, universell utforming, lærlinger mm., Avdeling for prosess (DFØ) 

Kategorigruppe

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) – Kornelie Heitmann Veirød
• Høgskolen i Molde – Charlotte Bolsø Engelund
• Norsk helsenett SF – Yngve Berntsen
• Kystverket – Kiritu Nielsen
• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) – Vibeke Hagen
• Skatteetaten – Siri Bergan
• Statens pensjonskasse forvaltningsbedrift – Marianne Jenstad

Referansegruppe

• Utlendingsdirektoratet – Toyne Vikerheim
• Veterinærinstituttet – Randi Patricia Salterød Bakken
• Høgskolen i Østfold – Rolf-Eirik Bexrud
• Høgskulen i Volda – Torfinn Torheim
• Statsforvalteren i Oslo og Viken – Isabella Eriksen
• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU) – Anne Kristin Riise

Medlemmene i kategorigruppen har bistått med behovsverifisering av statlig forbruk og forbruksmønster, delt egne erfaringer og markedskunnskap, samt deltatt i møter og drøftet tiltak som vil bidra til økt potensial for effektivisering og kostnadsbesparelser. Gjennom å engasjere kategorigruppen og nøkkelressurser i virksomhetene, har vi hatt som mål å sikre forankring for implementering av kategoristrategiens konkrete handlingsplaner.

Det er gjennomført en overordnet behovsundersøkelse for kontorområdet generelt hos virksomhetene som er omfattet av fellesavtalene. Formålet med undersøkelsen var å kartlegge behovene og hvordan kontorområdet er organisert, og innhente data som kan inngå i analyse av grenseoppganger mellom ulike områder.

Virksomhetene måtte i undersøkelsen ta stilling til blant annet følgende temaer og problemstillinger:

• Hvilke områder virksomhetene mener egner seg best for statlige fellesavtaler på kontorområdet, og hvilke områder egner seg ikke
• Prioritering av avtaleområder innenfor kontorområdet
• Trender og behov
• Klima og miljø
• Arbeidslivskriminalitet
• Samfunnsansvar
• Organisering av de ulike områdene i virksomhetene

For å få et overordnet kostnadsbilde og hva som er potensialet til kontorkategorien, er det gjennomført en analyse av statsregnskapet. I tillegg har vi i leverandørdialogen kartlagt det økonomiske potensialet i de forskjellige kontraktsområdene.

Det er gjennomført en overordnet behovsundersøkelse for kontorområdet hos virksomhetene som er omfattet av fellesavtalene, for å kartlegge behovene og hvordan kontorområdet er organisert. Det har også blitt gjennomført en omfattende markedsdialog innenfor de respektive kontraktsområdene. Dialogen har foregått gjennom strukturerte møter, samt i form av skriftlig kommunikasjon.

I markedsdialogen har vi belyst mange relevante problemstillinger, som forenklet kan summeres i disse temaene:

• Markedsforståelse
• Covid 19-relaterte spørsmål
• Klima og miljø
• Samfunnsansvar
• Trender og synergier 
• Hvilke synergieffekter ser dere innenfor kontorkategorien? 
  • Er det noen områder som naturlig må sees i sammenheng? 
  • Er det noen klare avhengigheter mellom enkelte områder? 
  • Er det noen områder som med fordel burde bli sett mer i sammenheng med hverandre? 
  • Ville dere delt opp kategorien på en bestemt måte? 
• Hvilke trender ser dere innenfor de områdene dere operer i? 

Prosjektet har hatt en bred tilnærming hvor et bredt utvalg potensielle kontraktsområder har blitt kartlagt og analysert. Det har blitt kartlagt 21 forskjellige områder. Områdene har blitt analysert og evaluert, og det har blitt foretatt et utvalg på 12 ulike kontraktsområder. Enkelte av kontraktsområdene vil kunne, i utarbeidelsen av konkurransestrategier, resultere i mer enn én fellesavtale, og ett av områdene (møbler og inventar) kan egne seg som en egen underkategori bestående av flere avtaler.  

Prosjektet har kartlagt og analysert ulike dimensjoner, og brukt et sett med kriterier for utvelgelse av kontraktsområder: kompleksiteten i leverandørmarkedene, behov/strategisk viktighet for virksomhetene, volum/ økonomi, samt bærekraft.

Analysen har tatt utgangspunkt i behovs- og markedsundersøkelser, samt økonomisk data, og hvor overnevnte godkjente kontraktsområder er med i analysen, sammen med potensielle nye kontraktsområder.

1.10 Generelle trender

I kartleggingen av kontorområdet er det noen trender som er generelle, og som vi ser går igjen på tvers av kontraktsområder. Det er en tydelig utvikling, både i markedet og hos de offentlige virksomhetene, mot sirkulære løsninger, hvorpå det er en bevegelse fra kjøp og salg av produkter i retning av kjøp av tjenester. Disse sirkulære tjenestene kan for eksempel være vedlikeholdstjenester, reparasjonstjenester, flyttebyråtjenester, avfallshåndteringstjenester og interiørarkitekttjenester. Det er gjennomgående en utvikling hvor reisevirksomhet reduseres og digital samhandling økes.

Det framgår av leverandørdialogen at en tydelig kostnadsdriver er det grønne skiftet, dvs. overgang fra kjøp av produkter til kjøp av tjenester, hvor kostnadsdriveren for enkelte sektorer vil være kjøp av tjenester. Dette vil samtidig stimulere områder som tilbyr relevante tjenester, som sirkulære.

I markedsdialogen rapporteres det en klar endring etter pandemien i hvordan man tenker kontorløsninger. Det er mer fokus på arealutnyttelse av kontorlandskapet, og en dreining mot bruk av hybride kontorløsninger og aktivitetsbaserte arbeidsplasser. Den nye arbeidsmodellen krever annen møblering av kontorer og mer behov for sosiale soner på kontoret. Fleksible løsninger for hjemmekontor er også en trend som har befestet seg, og som vil manifestere seg i kontraktsområder som møbler og inventar og interiørarkitekttjenester.

Innenfor kontraktsområder som innbefatter mat, drikke og kantine, som Facility Mangement og Kaffe/vannautomater, synliggjør markedsdialogen at pandemien driver utvikling av nye konsepter som forsøksvis skal imøtekomme ressurs- og logistikk-utfordringer knyttet til en mer uforutsigbar ressurshverdag etter pandemien.

Pandemien har ført til globale forsyningskriser, som fremdeles gjør seg gjeldende. Videre har krigen i Ukraina forsterket denne krisen ved at prisen på råvarer, energi, drivstoff mm. har eskalert. Dette skaper et svært uforutsigbart marked, og flere leverandører erfarer økte råvare- og produksjonskostnader, som kombinert med økte energi- og transportkostnader påvirker hele forsyningskjeden bakover i leverandørleddene, som igjen fører til økte kostpriser.

I avtaleoppfølgingen på forbruksmateriell har vi valgt å etterkomme forespørsler om midlertidige ekstraordinære prisøkninger fra samtlige leverandører. I skrivende stund knytter forespørslene seg primært til plast- og papirprodukter, men vi ser tendenser til at også andre områder berøres.

Vurderingen har blitt gjort ved å gjennomgå dokumentasjon og begrunnelser på prisøkningene fra et stort antall produsenter. Dokumentasjonen har i tillegg blitt sammenlignet med relevante prisindekser publisert av SSB. Vi ser reelle prisøkninger innenfor et bredt spekter av varer og tjenester, og det er dessverre usikkert hvordan situasjonen vil utvikle seg i årene fremover.

---

¹ _{Kilde: Kartleggingsarbeid utført av Statens innkjøpssenter i juni 2022.}