Hva du må tenke på når du kjøper en nyutviklet innovativ løsning eller det som skjer i etterkant av et utviklingsløp, samt forberedelsene og gjennomføringen av konkurransen og hvilke prosedyrer som passer.
I før-kommersielle anskaffelser eller i et StartOff-prosjekt inngår kun utvikling og ikke kjøp av selve løsningen. Her finner du derfor veiledning på hvordan du kan kjøpe en nyutviklet løsning i slike prosjekter, og hvilke vurderinger du må gjøre. Veiledningen gjelder også der nye innovative løsninger finnes, men ikke er fullt ut kommersialiserte, uten at det bygger på et foregående forsknings- og utviklingsprosjekt i regi av deg eller en annen offentlig oppdragsgiver (markedsstyrt innovasjon).
I gjennomføringen av innovasjonspartnerskap, eller plan- og designkonkurranser ligger det allerede inne en mulighet for direkte kjøp av utviklet løsning uten en ny forutgående utlysning for oppdragsgiver.
Vurderinger ved utviklingsløpets slutt
Før kjøp av en ny innovativ løsning, utviklet i en før-kommersiell anskaffelse eller et StartOff-prosjekt, må du gjøre en grundig vurdering av løsningen. Eksempler på hva du bør vurdere:
- Er det verifisert og dokumentert at den nye løsningen oppfyller behovene (behovsbeskrivelsen) i det forutgående utviklingsløpet, og i hvor stor grad? Har løsningen identifiserte mangler og hvordan skal de adresseres ved kjøp av ny løsning, eventuelt om det kreves ytterligere testing og utprøving før vi har tilstrekkelig verifisering?
- Er behovet uforandret, eller har utviklingsfasen gitt ny innsikt og endret forståelse av det egentlige bakenforliggende behovet og hva dere ønsker å oppnå?
- Har faktorer utenfor prosjektet (regulatorisk, teknologisk, organisasjonsmessige endringer) gjort at behovet må uttrykkes annerledes nå?
- Har faktorer internt i prosjektet (organisatorisk, økonomisk, kompetanse) gjort at det er endringer i forutsetningene for videreføring eller kjøp av endelig løsning?
- Hvordan er kapasiteten i markedet? Er utviklingspartneren og/eller andre rigget for å kunne levere i et omfang, på et tidspunkt, og med den kvaliteten og forutsigbarheten du er avhengig av?
- Hvordan ser markedet ut? Har det skjedd store endringer eller teknologisk utvikling innenfor samme produkt eller tjeneste siden anskaffelsen av den innovative løsningen ble igangsatt? Har nye løsninger og leverandører som kan svare ut behovet kommet til siden prosjektet startet?
Svaret på disse vurderingene vil være med på å avgjøre både forutsetningen for å gå videre med den utviklede løsningen og på hvilken måte anskaffelse av endelig løsning burde innrettes og hvilken prosedyre som burde benyttes. Lav grad av modenhet på disse spørsmålene gjør kanskje at ytterligere utvikling eller testing er nødvendig før du kan kjøpe en løsning som du er fornøyd med. Dette er nærmere behandlet i gjennomgangen av ulike måter å kjøpe innovasjon på.
Hvordan du stegvis innarbeider disse vurderingene i planleggingen av anskaffelsen kan du lese nedenfor.
Behov for mer forskning og utvikling
Der løsningen som er utviklet virker lovende, men fortsatt er så uferdig eller ikke er testet nok til å unngå uhensiktsmessig risiko ved kjøp av løsningen, kan ytterligere forskning og utvikling være en vei å gå. Dette kan ta ulike former. Det kan være som et oppskalert eller videreført FoU-prosjekt eller en innovativ anskaffelse som er åpen for nye leverandører.
I noen tilfeller vil det være mulig å avtale videre utviklingsløp i form av en avtale om FOU-samarbeid direkte med opprinnelig leverandør. Vær oppmerksom på at sistnevnte vil både kunne omfattes av statsstøtteregelverket, og må være gjenstand for vurderinger i lys av anskaffelsesregelverket. Ta kontakt med DFØ for råd og veiledning på dette.
Felles for ulike former av videre FoU-samarbeid er at det ikke vil være snakk om kjøp av en endelig løsning.
Forberedelser før kjøp
Ta utgangspunkt i behovsbeskrivelsen
Etter et forutgående utviklingsløp er utgangspunktet for anskaffelse av løsningen den opprinnelige behovsbeskrivelsen. Før utviklingsløpet uttrykte behovsbeskrivelsen problemstillingen og ønsket resultat. Utviklingsløpet ga deg svar på at behovet kan løses. Det er derfor fortsatt dette behovet, justert for innsikt og forståelse underveis i utviklingen og andre endrede forutsetninger, som er utgangspunkt for anskaffelse av en ferdig løsning.
En åpen behovsbeskrivelse til fordel for detaljerte kravspesifikasjoner er også viktig for å legge til rette for deltagelse med flere tilbud og løsningsforslag. Å innarbeide for mange tekniske spesifikasjoner basert på en løsning fra en forutgående innovasjonsanskaffelse eller forskningsprosjekt er ofte prematurt. Detaljspesifikasjoner vil også resultere i at du unødig låser deg til en spesifikk leverandør av løsningen, noe som i mange tilfeller er ulovlig.
Ved kjøp av en innovativ løsning utviklet i et foregående forsknings- og utviklingsprosjekt eller innovativ anskaffelse skal ikke det etterfølgende kjøpet skreddersys leverandøren som utviklet den, men beskrive den ytelse og kvalitet som løsningen representerer eller det du som oppdragsgiver har behov for. Dette åpner for at også andre leverandører skal kunne tilby sine konkurrerende løsninger.
For å sikre likebehandlingsprinsippet vil det ofte være nødvendig at du som oppdragsgiver inkluderer dokumentasjon fra den forutgående innovative anskaffelsen eller utviklingsprosjektet, slik at andre interesserte leverandører kan nyttiggjøre seg av den. Dette kan for eksempel være rapporter, testdata, modeller, skisser og tegninger med mer. Det er derfor viktig å spesifisere i utviklingsprosjektet på hvilken måte resultater fra utviklingen skal dokumenteres og overleveres deg som oppdragsgiver. I DFØs kontraktsmaler for før-kommersielle anskaffelser, innovasjonspartnerskap og StartOff-prosjekter ligger det kontraktsbestemmelser som sikrer deg en vederlagsfri «utvidet bruksrett» til resultatet. Det gjør det enklere å benytte deg av resultatene fra utviklingen også i en senere anskaffelse.
Markedsundersøkelser
Det neste steget er å foreta en ny markedsundersøkelse. Hvordan ser markedet ut? Er det kun utviklingspartneren eller også andre leverandører som vil ha forutsetning for å levere? Har teknologien endret seg eller andre aktuelle løsninger kommet til siden sist? Hvordan påvirkes rettighetene til løsningen av andre alternative løsninger som har kommet til? Du må gå i dialog med markedet for å få deres innspill til hvordan videreføringen og kjøpet kan innrettes på best mulig måte.
Et annet naturlig punkt i dialogen er forventet omfang eller volum av anskaffelsen. Dette er spesielt viktig ved kjøp av nyutviklede løsninger da det sjelden finnes eksisterende produksjonslinjer eller etablerte markeder for løsningen. For leverandørene vil det ofte være snakk om å investere i produksjonslinjer eller nyansettelser ved førstegangsleveranser av nye løsninger. Dette medfører risiko og jo større omfang av anskaffelsen jo mindre blir risikoen for leverandøren. Fellesanskaffelser koordinert med flere oppdragsgivere kan vurderes hvis flere som deler behovet i fellesskap ønsker å få etablert et marked for den nye løsningen.
For å legge til rette for markedsdialogen og den påfølgende anskaffelsen kan det være lurt å først publisere en veiledende kunngjøring med informasjon om markedsdialogen og en foreløpig tidsplan for den påfølgende konkurransen. Dette gir markedet en god mulighet til å forberede seg.
Viktige punkter å etterspørre ved kjøp av nyutviklede løsninger
Ved kjøp av nye løsninger som ikke er kommersielt tilgjengelige, er det utover kvalitetssikring og eventuell revidering av den opprinnelige behovsbeskrivelsen noen punkter som det er ekstra viktig å vurdere om skal inkluderes i kontrakt og konkurransegrunnlag.
Behovsbeskrivelse og tildelingskriterier vs. detaljspesifisering og krav
Selv om den opprinnelige behovsbeskrivelsen er kjernen i kjøp av en innovativ løsning, må du vurdere om det er forhold som er av en sånn art eller såpass kritisk at de må inkluderes som minimumskrav eller detaljspesifikasjoner. Dette kan være elementer som ikke var tungtveiende i utviklingsfasen, men som vil være det ved implementering og skalering av løsningen, som krav oppetid på løsningen, tekniske spesifiseringer, service og vedlikehold, opplæring, grensesnitt mot andre systemer, tidsfrister for levering, eller annet.
Husk likevel at behovsbeskrivelsen fortsatt er et av de viktigste dokumentene og at omfattende detaljspesifisering og tekniske detaljer ofte kan være prematurt ved implementering av en ny løsning. Det vil også være med på å begrense innovasjonsrommet leverandørene har og som nevnt over burde ikke spesifikasjonene skreddersys slik at det kun er leverandør i et forutgående utviklingsprosjekt som kan levere.
Sammenlignet med utviklingsløpet vil det også i større grad være aktuelt å etterspørre dokumentasjon på oppfyllelse av krav eller i vurdering av tildelingskriterier. Dokumentasjonsbehovet gjelder både selve løsningen gjennom sertifiseringer og standarder som løsningen må ivareta, og krav eller forutsetninger hos leverandøren selv i form av soliditet, styring- og kvalitetssystemer, med mer. Det handler i stor grad om å få leverandørene til å dokumentere om de har forutsetninger for å kunne levere en fullt ut ferdig løsning, med større volum og gjerne over tid.
Videreutvikling, testing og verifisering
Selv om det er utviklet en løsning som på papiret ivaretar ditt behov, vil det vanligvis fortsatt være nødvendig med noe videreutvikling, tilpasning og testing. I anskaffelse av en ny innovativ løsning er det derfor ofte nødvendig å inkludere krav til testing og justering av løsninger før en fullskala implementering finner sted. Ved for eksempel integrering med eksisterende tekniske systemer eller utprøving på ulike brukergrupper løsningen retter seg mot, kan det derfor være viktig å få dette med i konkurransegrunnlaget og kontrakten.
Krav til testing og justering av løsninger er også viktig fordi du gjerne går over fra et utviklingsprosjekt med en eller et fåtall leverandører til en konkurranse med flere tilbydere med løsninger som du ikke har hatt muligheten til å verifisere i forkant. For å ivareta likebehandlingsprinsippet er det viktig at anskaffelsen legger til rette for deltagelse fra flere, men for at både du og leverandører skal bli betrygget på at tilbudte løsninger fungerer er det hensiktsmessig med muligheter for testing og verifisering.
Slik testing og verifisering kan ivaretas på flere måter. Det kan inkludere innsending av vareprøver og testresultater før kvalifisering eller forhandlinger, det kan inkluderes som en del av forhandlinger eller dialog, eller det kan være et førstegangskjøp i begrenset omfang med opsjon på større volum etter justering og optimalisering etter en viss periode. En slik anskaffelse i to steg, gjerne i form av en rammeavtale, omtales nærmere lenger ned.
Ved testing og verifisering som del av forhandlinger eller dialog i gjennomføringen av konkurransen anbefales vi å legge opp til betaling til deltagende leverandører, da dette kan være ressurskrevende for leverandørene.
Du burde også vurdere å legge til rette for innovasjon i kontraktsperioden. Da vil du kunne legge til rette for at forbedringer i tjenesten eller produktet som gjøres tilgjengelig i løpet av kontrakten inkluderes i tråd med avtalte vilkår. Dette kan for eksempel være kostnadsreduksjoner som deles 50/50 mellom oppdragsgiver og leverandør. Spesielt i lange kontrakter kan dette være nyttig, da det er sannsynlig at første kommersielle versjon av løsningen vil være gjenstand for forbedringer. Legges det til rette for innovasjon i kontraktsperioden må du huske på å tydelig beskrive dette i konkurransedokumentene. Statens standardavtale SSA-V har klausuler som legger til rette for dette.
Risiko
Ved kjøp av en innovativ løsning er det ikke lenger du som oppdragsgiver som teoretisk sett skal dekke forsknings- og utviklingskostnadene, annet enn gjennom den pris leverandøren har satt på den endelige tjenesten eller produktet. Dette i motsetning til et forsknings- og utviklingsprosjekt, hvor du bekoster utviklingskostnadene uten garanti for at leverandøren klarer å utvikle et tilfredsstillende produkt. I en anskaffelse av en innovativ, men ikke markedsklar løsning er det med andre ord leverandøren som har risikoen for restutvikling og optimalisering som gjenstår før endelig leveranse.
Kjøp av nye løsninger har likevel høyere risiko for både deg og leverandør sammenlignet med etablerte løsninger. Organisasjonen din skal ta i bruk en ny løsning og både du og leverandør har begrenset erfaring med hvordan løsningen fungerer over tid. Dette kan være knyttet til:
- Opplæring
- Overgang til nye tjenester eller oppgaveløsning
- Organisering og ansvarsforhold
og for leverandøren:
- Kapasitet, produksjon og råvaretilgang
- Nye underleverandører og samarbeidspartnere
- Nyansettelser og opplæring
Hvordan risiko skal håndteres burde vektlegges i hvordan løsningen skal iverksettes og følges opp i kontraktsperioden og i evalueringen av tilbud.
Anskaffelse av en ny innovativ løsning vil alltid innebære en viss risiko. Du kan derfor vurdere hvorvidt det kan være hensiktsmessig å strukturere kontrakten i flere faser med et begrenset førstegangskjøp, med opsjoner på mer omfattende volum eller kontraktlengde etter en evaluering av erfaringer.
Immaterielle rettigheter
Vurderinger rundt materielle og immaterielle rettigheter er spesielt viktig ved kjøp av innovative løsninger. Siden kjøp av innovative løsninger omfatter markedsnære, ikke-kommersialiserte løsninger vil leverandørene ha behov for å sikre seg rettighetene til løsningene. Du må vurdere om det skal kontraktsfestes eller dokumenteres at leverandør ivaretar dette for å hindre at rettighetsspørsmål setter leveransen i fare. SSA-kontraktene (deriblant SSA-K), har bestemmelser som skal ivareta dette.
Ulike måter å kjøpe innovative løsninger
Selve anskaffelsen av en ny løsning kan gjøres på ulike måter.
Under gir vi en gjennomgang av ulike måter å anskaffe utviklet løsning, hvilke prosedyrer som er aktuelle og hva som må kjennetegne hver av de for at det skal være mulig eller lovlig å benytte seg av.
Forhandlede prosedyrer
Forhandlede prosedyrer omfatter konkurransepreget dialog eller konkurranse med forhandling. En forhandlet prosedyre vil ofte være det mest naturlige valget ved kjøp av en innovativ løsning, da den innovative løsningen ofte vil ha behov eller potensial for ytterligere endringer eller forbedringer. Dette kan være funksjonalitet på løsningen, endringer i behovet, eller at annen form for optimalisering, videreutvikling eller testing som ønskes oppnådd gjennom forhandlinger og dialog med aktuelle leverandører.
Det vil også være aktuelt å bruke forhandlede prosedyrer der det har meldt seg alternativer eller konkurrerende løsninger i mellomtiden, eller der det har kommet til flere leverandører i markedet med forutsetninger for å levere løsninger. Disse tilbyderne og løsningene deres har du behov for å få validert gjennom forhandlinger eller dialog.
En annen årsak som gjør at forhandlede prosedyrer ofte kan være egnede er at nyutviklede løsninger ikke er tilgjengelig på massemarkedet eller fullt ut kommersialiserte. En forhandlet prosedyre åpner for å inkludere dialog eller forhandlinger på tema som kommersialisering, produksjonsvolum, oppskalering, leveranserisiko med mer, som er kritiske for en vellykket fullskalaleveranse. Dette kan underbygges av krav til testing og verifisering av funksjoner, integrerbarhet, tilgjengelighet og liknende, hos sluttbruker eller i definerte testområder, som del av tilbudsprosessen. Vurdering av slike tester må følge evalueringskriteriene og kravene som følger konkurransegrunnlaget. I en konkurransepreget dialog har du større frihet til å la slik testing påvirke hva du etterspør i en endelig løsning og hvordan du etterspør det i leverandørens endelige tilbud, enn hva tilfellet er i en konkurranse med forhandling.
For konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog kommer reglene i anskaffelsesregelverket til anvendelse. Dette medfører blant annet at konkurransen må legges opp slik at alle interesserte tilbydere får muligheten til å melde interesse for å delta i konkurransen på like vilkår. Alle som etter prekvalifisering blir invitert til å levere inn løsningsforslag og tilbud skal være gjenstand for likebehandling og det burde pekes på hvilke tiltak som er gjort for at eventuell leverandør fra utviklingsfasen ikke skal ha urettmessig konkurransefordel.
Det anbefales å i så stor grad som mulig bruke åpne kravspesifikasjoner med utgangspunkt i den opprinnelige behovsbeskrivelsen, samt tilgjengeliggjøre relevant dokumentasjon og erfaringer fra det forutgående utviklingsløpet slik at alle interesserte leverandører kan nyttiggjøre seg av den. I den grad løsninger, dokumentasjon eller materiell er rettighetsbelagt av leverandør i utviklingsløpet eller forretningssensitivt må det innarbeides avtaler og lisenser for nye leverandører i implementeringsfasen der nødvendig.
Tilbuds- eller anbudskonkurranse
Hvis løsningen som er utviklet ikke har behov eller potensiale for ytterligere endringer eller forbedringer, så kan løsningen kjøpes gjennom en tilbudskonkurranse eller åpen anbudskonkurranse. En tradisjonell anskaffelse kan også vurderes der det har meldt seg andre bedre alternativer eller konkurrerende løsninger i mellomtiden, eller der det finnes flere leverandører i markedet som vil ha forutsetninger for å levere en fungerende løsning fra dag én.
Også her kommer reglene i anskaffelsesregelverket til anvendelse. Dette medfører blant annet at konkurransen må legges opp slik at alle interesserte tilbydere får muligheten til å delta i konkurransen på like vilkår. Det anbefales derfor å i så stor grad som mulig bruke åpne kravspesifikasjoner med utgangspunkt i den opprinnelige behovsbeskrivelsen. I tillegg burde du tilgjengeliggjøre relevant dokumentasjon og erfaringer fra det forutgående utviklingsløpet slik at alle interesserte leverandører kan nyttiggjøre seg av den. Du må avklare hva som er forretningssensitivt slik at du ikke deler mer enn du burde. I den grad løsninger, dokumentasjon eller materiell er rettighetsbelagt av leverandør i utviklingsløpet eller forretningssensitivt må det innarbeides avtaler og lisenser for nye leverandører i implementeringsfasen der nødvendig.
Det er vanligvis få tilfeller av kjøp av innovasjon som vil være egnet for en tradisjonell anskaffelse. Ta gjerne kontakt med DFØ for veiledning og avklaringer.
Andre muligheter
Et kjøp med verdi på under 100 000 kr er unntatt reglene i anskaffelsesregelverket. Der det er behov eller ønskelig å gjøre begrensede førstegangskjøp eller testmoduler av løsningen kan dette være en mulighet. Husk på at det ofte vil være interne regler eller rutiner for hvordan slike mindre anskaffelser skal gjennomføres for eksempel økonomireglement. Offentlige ansatte er forpliktet til å følge bla forvaltningslovens regler om forsvarlig saksbehandling, offentlighetsloven og arkivloven. Selv om anskaffelsen dermed ikke trenger å lyses ut på anbud anbefaler vi også å vurdere eventuelle fordeler med å åpne for konkurranse også under 100 000 kr.
Helt unntaksvis kan det åpnes for en direkteanskaffelse av den utviklede løsningen basert på unntakshjemmelen om leverandørens enerett (FOA § 13-4). For at denne hjemmelen skal komme til anvendelse må det for eksempel være at en konkurranse er umulig av tekniske årsaker, eller at leverandøren har enerett (inkludert immaterielle rettigheter).
Tilfellene gjelder bare når det ikke foreligger alternativer som med rimelighet kan vurderes og den manglende konkurransen ikke skyldes at oppdragsgiveren har tilpasset anskaffelsesdokumentene til en bestemt leverandør. I DFØs kontraktsmaler for StartOff, innovasjonspartnerskap og før-kommersielle anskaffelser får leverandøren materielle og immaterielle rettighetene til det som utvikles, men som oppdragsgiver får du en utvidet bruksrett. Bruksretten er en garanti for at du skal unngå å bli låst til en spesifikk leverandør. Du må også være bevisst på at ved å gjennomføre et eventuelt direktekjøp kan EØS-regelverket for statsstøtte få tilbakevirkende kraft på den forutgående anskaffelsen av innovativ løsning eller FoU-prosjektet.
Det er viktig å gjøre et grundig forarbeid før et eventuelt direktekjøp gjennomføres etter regelverket. Vi anbefaler derfor å ta kontakt med DFØ for veiledning og råd i evalueringene i forkant.
Lurer du på noe eller trenger bistand i kjøp av nye innovative løsninger. Ta kontakt med oss i DFØ så hjelper vi deg videre. Kontaktinformasjon finner du nederst på siden.