Avklare behov og forberede konkurransen

Varer, tjenester eller bygge- og anleggsanskaffelser?

Anskaffelsesregelverket opererer med 3 type ytelser; varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Da det er forskjellige terskleverdier på varer, tjenester og bygge- og anleggsanskaffelser, er det viktig å få klassifisert hva slags type ytelse du skal anskaffe slik at du kan vurdere om anskaffelsen er over eller under terskelverdiene både de nasjonale og EØS terskelverdiene.  Om anskaffelsens verdi er over eller under terskelverdiene, vil det ha betydning for hvilke regler som gjelder og hvilke prosedyrer du kan velge mellom.

Blanding av flere ytelser 

Noen ganger består ytelsene av en blanding av flere ytelser, for eksempel varer og bygge og anleggsarbeider. Da skal anskaffelsen gå etter de regler som gjelder for den ytelsen som gjelder kontraktens hovedelement. Hvorfor det var interessant å fastslå dette, var fordi det er betydelig høyere EØS terskelverdi for bygge- og anleggsarbeider sammenlignet med vareanskaffelser. Prosedyrereglene er noe mer fleksible under EØS terskelverdien og de skal kunngjøres i Doffin (den nasjonale kunngjøringsdatabasen), mens over EØS terskelverdien skal anskaffelsen kunngjøres i TED (EØS kunngjøringsdatabasen).

Eksempel fra KOFA

Saken gjaldt Hamar kommunes anskaffelse om levering og montering av kinostoler og amfi. Spørsmålet i saken var om anskaffelsen gjaldt en varekontrakt fremfor en bygge- og anleggskontrakt. I så fall skulle den vært kunngjort i TED og gjennomført etter anskaffelsesforskriften del III og ikke del II.

KOFA slo fast at det var snakk om en blandet kontrakt siden det både var levering samt montering av kinostoler og bygging av amfiet. Spørsmålet ble da om det var vareelementet eller byggeelementet som var kontraktens hovedelement. KOFA var enig med innklagede i at byggingen av amfiet fremstod som kontraktens hovedytelse som følge av hvor omfattende dette fremstod i forhold til leveringen av kinostolene. Prisene for de forskjellige elementene varierte mellom tilbudene, men KOFA understreket at det var vurderingene forut for kunngjøringen som i utgangspunktet var avgjørende. Det var heller ikke holdepunkter for at ytelsene kunne skilles fra hverandre, og klagen førte derfor ikke frem.

Hvordan skal kontraktens verdi beregnes?

Kontraktens verdi skal beregnes på grunnlag av et samlet anslag over den samlede betalingen ekskl. mva., inkludert enhver form for opsjon som er fastsatt i anskaffelsesdokumentene. Eventuelle betalinger eller premisser til leverandørene skal tas med i beregningen, jf. foa. § 5-4.

Prosedyre under nasjonal terskelverdi

For anskaffelser med en kontraktsverdi som er over kr 100.000 ekskl. mva. og under nasjonal terskelverdi (som i 2020 er på kr 1,3 mill ekskl. mva.), skal det avholdes en konkurranse. Dette utledes av det grunnleggende prinsippet om konkurranse, jf. loa. § 4. Det er ingen spesiell prosedyre som er angitt, og det er ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen, men det må være en konkurranse. Det er ikke nok å lete på nettet og så kontakte kun én leverandør. Du vil i tillegg som den store hovedregel få bedre betingelser enn det som angis på nettet dersom du kontakter flere og ber om tilbud. Du skal sikre tilstrekkelig konkurranse.

Hvor mange leverandører du bør henvende deg til vil avhenge av hvordan markedet er, hvor stor anskaffelsen er og hvor strategisk viktig anskaffelsen er. Jo mer du nærmer deg den nasjonale terskelverdien, jo mer forholdsmessig er det å kontakte flere leverandører. Der anskaffelsen beløpsmessig er liten, kan det være tilstrekkelig med ca 3 til 5 leverandører. Dette er en konkret vurdering.

Husk at leverandørene ikke er forpliktet til å inngi et tilbud, så selv om du kontakter flere leverandører, kan du risikere å ikke få tilbud i det hele tatt. Det vil avhenge av kapasiteten til leverandørene og hvilke betingelser du har angitt i anskaffelsesdokumentene.

Prosedyre EØS-terskelverdi

For anskaffelser som er under EØS-terskelverdi, men som er lik eller over nasjonal terskelverdi, kan du velge mellom åpen og begrenset tilbudskonkurranse. Disse anskaffelsene kunngjøres i Doffin. I disse prosedyrene er det anledning til å ha dialog med leverandørene og det skal du opplyse om i anskaffelsesdokumenten.   

KOFA 2020/296 kan illustrere det: Det følger av forskriften § 9-3(3) at oppdragsgiver «skal i anskaffelsesdokumentene opplyse om han planlegger å ha dialog med leverandørene». Innklagede har erkjent at det skulle vært angitt i konkurransegrunnlaget at konkurransen var tenkt gjennomført uten dialog. Klagenemnda er enig i at den omstendighet at dette ikke ble gjort, utgjør et brudd på forskriften § 9-3(3).

Prosedyrer over EØS-terskelverdi

For anskaffelser med en kontraktsverdi som er over EØS-terskelverdien kan du velge mellom flere prosedyrer avhengig av om anskaffelsen oppfyller vilkårene for den konkrete prosedyren, jf. FOA kapittel 13. Du kan alltid velge åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Det er en konkurranseform der det ikke er lov til å forhandle.
Om du skal velge åpen eller begrenset anbudskonkurranse avhenger av hvordan markedet er og hvor godt du klarer å tilrettelegge for en effektiv evaluering av tilbudene, gjerne i form av standardiserte dokumenter. I en åpen anbudskonkurranse kan alle leverandører som ser kunngjøringen levere inn tilbud. Det kan bety at du får veldig mange tilbud å evaluere.

Du kan da i stedet velge en begrenset anbudskonkurranse der du først kunngjør invitasjonen til å bli kvalifisert for å innlevere tilbud. I kunngjøringen kan du angi en nedre eventuelt en øvre grense for antall leverandører du vil invitere som er tilstrekkelig til å sikre reell konkurranse, jf. FOA § 16-12. Den nedre grensen kan ikke være færre en fem. Husk at du ikke er garantert å få inn tilbud fra de du vil invitere, så du må ta høyde for det.

Du må da angi de objektive og ikke-diskriminerende kriteriene eller reglene for utvelgelse av eventuelt overtallige kvalifiserte leverandører. Etter å ha kvalifisert leverandørene, sender du en invitasjon til å innlevere tilbud til de som er valgt ut.

Denne prosedyren tar litt lenger tid fra kunngjøring til innlevering av tilbud enn en åpen anbudskonkurranse, jf. FOA § 20-3, men du kan gjennomføre evalueringen raskere ved at det er færre tilbud som skal evalueres.

Du kan også velge konkurranse med forhandling eller konkurransepreget dialog dersom det er hjemmel til det, jf. §§ 13-1 - 13-4. Prosedyrene tillater forhandling, jf. FOA § 23-7.  Konkurranse med forhandling og konkurransepreget dialog foregår i to trinn. Først kunngjør du en invitasjon til å leverandørene om å bli kvalifisert for å innlevere tilbud sammen med de objektive og ikke-diskriminerende kriteriene eller reglene for utvelgelse av eventuelt overtallige kvalifiserte leverandører. Etter å ha kvalifisert leverandørene, sender du en invitasjon til å innlevere tilbud til de som er valgt ut. Disse prosedyrene tar lenger tid fra kunngjøring til mottak av tilbud, jf. FOA §§ 20-4 og 20-5. I tillegg tar det tid å evaluere tilbud og forhandle med leverandørene.

Det er også mulig å velge konkurranse om innovasjonspartnerskap dersom du skal anskaffe noe som ikke er på markedet ennå.

Dynamisk innkjøpsordning (DPS) kan også være en egnet prosedyre der du skal anskaffe ytelser som ikke krever særlig tilpasning, såkalte hyllevarer, jf. § 26-4 flg. DPS kan være et alternativ til rammeavtaler. En DPS kan gjennomføres relativt raskt. Fra kunngjøring av ordningen til opptak av kvalifiserte leverandører skal det gå minimum 30 dager. Etter etablering av ordningen kan du sende ut invitasjon til å innlevere tilbud med en minimumsfrist på 10 dager, jf. FOA §§ 26-4 til 26-7.

DFØ (tidligere Difi) har utarbeidet en prosedyrevelger som kan gi veiledning for valg av prosedyre:

Lengde på kontrakter

Når det gjelder rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger skal de som hovedregel ikke være lengre enn fire år, jf. FOA § 11-1 og kapittel 26. Dette er begrunnet i hensynet til det grunnleggende prinsipp om konkurranse, slik at markedet ikke blir forhindret fra å få offentlige kontrakter i for lang tid. 

For andre kontrakter er det ikke regulert hvor lang kontraktsperioden kan være. Det er en konkret vurderinger basert på det innkjøpsfaglige skjønnet, herunder objektive og forretningsmessige vurderinger. Det grunnleggende prisipp om konkurranse setter imidlertid begrensninger for hvor lang kontraktsperioden kan være. Lange kontraktsperioder vil kunne avskjære muligheten for andre leverandører til å oppnå leveranser i lengre tid og vil være uheldig for konkurransesituasjonen på sikt. 4 år er derfor en slags "tommelfingerregel" om at da bør anskaffelsen ut i konkurranse igjen, om det ikke er særskilte forhold som tilsier at kontrakten bør være lenger. Markedet kan ha endret seg betydelig på 4 år.

• Det er mulig å ha lengre kontraktsperiode enn 4 år, både for rammeavtaler og andre typer avtaler, men da må det begrunnes ut fra særlige forhold. Dersom anskaffelsen krever at leverandøren må forta investeringer, for eksempel anskaffe utstyr som har lengre nedskrivningstid enn 4 år, kan det være nødvendig å ha en lenger kontraktsperiode for å få en effektiv konkurranse. I tillegg vil det kunne være begrunnet i at prosjektet varer lenger enn 4 år. 
• En kortere kontraktsperiode er hensiktsmessig der det skjer en rask utvikling i markedet med flere leverandører, nye løsninger og/eller priser. I en sliks konkurransesituasjon vil det være ønskelig å ikke være bundet til samme leverandør for lenge.

Opsjoner

Opsjoner gir oppdragsgivere en rett, men ikke en plikt til å forlenge avtalen. Det kan være hensiktsmessig å ha med opsjoner, der avtalen fungerer godt og det ikke har skjedd vesentlige endringer i markedet. Eventuelle opsjoner skal fremkomme av anskaffelsesdokumentene. Husk at opsjonsperioden regnes inn i den totalt lengden på kontraktsperioden. En kontrakt på 2 år med 2 års opsjon, er en kontrakt på 4 år.

For leverandørene er en opsjon en mulighet for å få en lenger avtaleperiode, som er gunstig for leverandøren dersom han er fornøyd. Men husk at for leverandøren er han aldri sikker på å få lenger avtale enn det som er regulert uten nå ta med opsjonene. I eksempelet over, vil leverandøren kun ha visshet om at avtalen er 2 år og han må ta høyde for at kontrakten ikke varer lenger. Det vil kunne gjenspeile seg i de betingelser leverandøren tilbyr. Så vær bevist de vurderinger du foretar før du beslutter kontraktsperioden og regulerer opsjoner.

Spesielt om tidsubegrensede kontrakter

Regelverket setter ikke forbud mot tidsubegrensede kontrakter og § 5-4(10) forutsetter at det er anledning til det. Kontraktens verdi skal beregnes ut fra en tidsperiode på 4 år og dette gir en veiledning mht. hvilken kontraktsperiode som normalt vil bli akseptert.

Tidsubegrensede kontrakter skal ikke inngås med mindre det er særlig grunn til det ifølge flere rettsavgjørelser. Særlig gjelder dette når kontrakten ikke knytter seg til et konkret prosjekt. Selv om tidsubegrensede kontrakter er akseptert, må kontrakten uansett kunne sies opp.

En tidsubegrenset kontrakt som ikke sies opp kan i realiteten innebære en ulovlig direkte anskaffelse. Endringer i markedssituasjonen kan medføre plikt til å si opp kontrakten. Sak i KOFA 2009/144 gjaldt en kontrakt om transporttjenester som opprinnelig ble inngått da det ikke var konkurranse i markedet. Etter hvert ble det flere aktører på markedet, og KOFA uttalte at det innebar en ulovlig direkte anskaffelse å ikke si opp kontrakten for så å legge den ut i konkurranse.