12.1 Hvordan anskaffes mat og måltidstjenester i offentlig sektor?

12.1.1 Måltidstjenester

Måltidstjenester kan anskaffes på ulike måter. Eksempelvis gjennom anskaffelser av kantinedrift, hvor leverandør står for hele driften, eller ved levering av møtemat, catering og kaffeavtaler.

DFØ har i første utgave av veilederen konsentrert sin vurdering av måltidstjenester om kjøp av kantinetjenester.

12.1.2 Mat- og drikkevarer

Anskaffelse av mat- og drikkevarer skjer som regel i virksomheter som drifter kjøkken i egenregi. En anskaffelse vil typisk foregå ved at virksomheten (for eks. en kommune) inngår én eller flere rammeavtaler for mat- og drikkevarer på overordnet nivå, som bestillere i virksomheten gjør avrop på. Bestillerne vil som regel være kokker som er ansatt i virksomhetens ulike kjøkken.

Bestillerne velger typisk selv hva de kjøper inn basert på sortimentet i avtalen, enten på bakgrunn av egne vurderinger, eller basert på interne rutiner og retningslinjer hos virksomheten (for eks. at det skal serveres måltider i tråd med kostrådene, for eks. fisk to dager i uken og vegetar 1-2 dager i uken i kommunens barnehager).

Leverandør har begrenset mulighet til å påvirke hva bestiller ender opp med å avrope, med mindre oppdragsgiver har låst sortimentet i bestillingssystemet. Dette fremstår imidlertid ikke som utbredt praksis blant offentlige oppdragsgivere i dag.

	Type anskaffelse
	Måltidstjeneste
1	Kantinetjenester*
	Mat og drikkevarer
2	Storkjøkken- / Storhusholdnings- / grossistkontrakt
3	Kontrakter for enkelte varegrupper eller varer Eks: Det inngås én kontrakt for hhv. kjøtt, fisk, grønnsaker og frukt, og ev. også for enkelte grønnsaker / frukt som poteter.

^{*Kun denne kategorien av måltidstjenester er til nå dekket i veilederen.}

12.2 Sentrale klima- og miljøbelastninger for kategorien

Ifølge The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), som er underlagt FN, står matproduksjon for nærmere en tredjedel av de globale klimagassutslippene. Informasjonen i resten av dette kapittelet er hentet fra Miljødirektoratets rapport Klimatiltak i Norge mot 2030.

Miljødirektoratet utpeker særlig to tiltak som vil gi betydelige utslippsreduksjoner for jordbrukssektoren:

• Forbruk i tråd med gjeldende nasjonale kostråd (heretter kalt kostholdstiltaket)
• Redusert matsvinn (matsvinntiltaket)

Kostholdstiltaket innebærer at forbrukerne endrer sin atferd ved å redusere konsumet av rødt kjøtt, og etterspørre mer av norskprodusert korn, belgvekster, grønnsaker frukt og bær.

Matsvinntiltaket tar utgangspunkt i bransjeavtalen for matsvinn. Her er målet å halvere matsvinnet i Norge i hele verdikjeden for mat – fra jord til bord – innen 2030 sammenliknet med 2015. Redusert matsvinn vil ha positive miljøeffekter også utover redusert behov for matproduksjon, fordi det også reduserer behovet for blant annet emballasje og transport.

Særlig kostholdstiltakets potensial for utslippskutt er betydelig. Tiltaket er rangert på tredjeplass i Miljødirektoratets rapport over tiltak med størst potensial for å kutte norske utslipp med minst 55 prosent innen 2030, sammenliknet med 1990. Se tabell 5 for en oversikt over reduksjonspotensialet.

Andre klima- og miljøbelastninger fra produksjon og leveranser av mat- og drikke er blant annet forurensing til luft, grunn og vann, utslipp fra transport og avfallsgenerering knyttet til emballasje. Dette er hensyn DFØ vurderer det kan være hensiktsmessig å vurdere i tillegg til ovennevnte hensyn, men som alene ikke veier tyngre enn den potensielle klimaeffekten du kan oppnå gjennom tiltak knyttet til å redusere matsvinn og å spise i tråd med kostrådene.

12.3 Anbefalte krav og kriterier for kantinetjenester

12.3.1 Krav som kan gi klart bedre klima -og miljøeffekt enn kriterier

Krav til maksimalt kjøttvolum

DFØ har utarbeidet et krav i dialog med Miljødirektoratet om at maksimalt 5 prosent av det totale innkjøpsvolumet (kg) i kantiner skal være rødt kjøtt. Totalt skal kjøtt (inkludert fjærkre) utgjøre maksimalt 8 prosent av det totale innkjøpsvolumet. Kravet tar utgangspunkt i beregninger om anbefalt maksimalt kjøttkonsum fra Helsedirektoratets kostråd. Kravet er anbefalt for alle oppdragsgivere av kantinetjenester, fordi det kan kutte betydelige utslipp fra offentlige kantiner.

Ved bruk av kravet til maksimalt kjøttvolum, kan bestemmelsen i anskaffelsesforskriften § 7-9 fjerde ledd komme til anvendelse.

Informasjon fra intervjuer med kantineleverandører tyder på at ikke alle måler kjøttkonsum i dag. Blant de aktørene som gjør det, er kjøttforbruket typisk betydelig høyere enn kravet tilsier.

På bakgrunn av dette, kan oppdragsgiver argumentere for at krav til maksimalt kjøttvolum vil ha en større klima- og miljøeffekt enn bruk av tildelingskriterier som premierer andre typiske klima- og miljøtiltak som kutt i matsvinn eller kutt i bruk av emballasje.

Det bør samtidig påpekes at oppdragsgiver også potensielt kan oppnå et lavt kjøttvolum ved å premiere lavt kjøttvolum ved bruk av tildelingskriterium. En mulig utfordring med å bruke et slikt kriterium er imidlertid at leverandørene enkelt vil levere null kjøtt, og at oppdragsgiver ikke får dekket det som kan oppfattes av som et sentralt behov for virksomheten– en kantine med et variert kantinetilbud, som også omfatter kjøtt.

Det er et viktig poeng at krav som stilles til drift at kantinetjenesten i seg selv ikke har en positiv klima- og miljøeffekt. Det er først når kunder benytter seg av kantinen at man kan hente ut mulige klima- og miljøeffekter. I dette tilfelle vil effekten være at kundene handler mat og drikke som totalt sett reduserer utslippene fra hva de spiser (sammenlignet med hva de ellers ville ha spist om de ikke spiste i kantinen). Poenget underbygges av uttalelser fra oppdragsgivere om at kantinens fremste konkurrent er matpakka.

Det er derfor ikke et mål i seg selv å stille strengest mulig krav, som eksempelvis ikke tillater noe kjøttvolum. Målet er derimot å oppnå en kantinetjeneste som selger mat som bidrar til et sunt kosthold, og matglede innenfor rammene av de nasjonale kostrådene, slik at vi samtidig kutter klimagassutslipp.

Se kapittel 6.2 for forslag til fullstendig begrunnelse ved bruk av unntak etter § 7-9 fjerde ledd ved anskaffelse av kantinetjenester. 

DFØ foreslår å stille krav til maksimalt innkjøpsvolum av kjøtt framfor å etterspørre maksimalt utslipp per porsjon. Dette fordi dialog med kantineleverandører tilsier at de bruker forskjellige klimaavtrykksberegninger som gjør det vanskelig å sammenlikne utslipp på tvers. Derimot vil både store og små kantineleverandører ha oversikt over innkjøpte varevolumer fordelt på matproduktkategori. Det vil gjøre dette kravet relativt enkelt å følge opp.

Ettersom kravet vil kreve atferdsendring, er det viktig at oppdragsgiver kommuniserer mål om at kantinen skal tilby mat i tråd med nasjonale kostråd tydelig med brukerne, slik at de blir med på omstillingen.  DFØ vurderer dessuten at det kan være hensiktsmessig å kombinere kravet med kriterier som knytter seg til brukertilfredshet og smaksopplevelse.

Se kravet i Kriterieveiviseren

12.3.2 Andre klima- og miljøhensyn som kan kravstilles i tillegg

I anskaffelser der de nye klima- og miljøreglene er ivaretatt gjennom krav i kravspesifikasjonen som klart gir bedre klima- og miljøeffekt enn kriterier, står oppdragsgiver fritt til å supplere anskaffelsen med andre relevante klima- og miljøkrav og -kriterier dersom oppdragsgiver ønsker det.

Oppdragsgiver kan da selv velge vekt på kriteriene. I Kriterieveiviseren har DFØ en rekke krav som oppdragsgivere kan benytte sammen med kravet til maksimalt kjøttvolum. Dette gjelder blant annet kvalifikasjonskrav og kontraktsvilkår om matsvinn og kontraktsvilkår om emballasje, for eksempel om leveringsemballasje.  

12.4 Mat- og drikkevarer – viktig informasjon for å oppnå klima- og miljøeffekt av krav og kriterier

Før vi diskuterer anbefalte klima- og miljøkrav og -kriterier, vil DFØ understreke én sentral forutsetning for å oppnå høy klima- og miljøeffekt ved anskaffelser av mat- og drikkevarer. Det gjelder viktigheten av å ha på plass gode rutiner og retningslinjer i tråd med kostrådene internt i den offentlige virksomheten forut for anskaffelsen. Et annet tiltak som kan bidra til å redusere klima- og miljøbelastning fra jordbrukssektoren ytterligere, er å dele opp kontrakter, og muliggjøre deltakelse i konkurranser av små og mellomstore, og typisk lokale leverandører av plantebasert mat.

12.4.1 Interne innkjøpsrutiner er sentralt for å oppnå klima- og miljøeffekt

Anskaffelser av mat- og drikkevarer skiller seg fra anskaffelser av en rekke andre innkjøpskategorier, ved at oppdragsgiver i praksis typisk har mindre kontroll over hva bestillere faktisk kjøper. Det er dessuten ikke bare egenskaper ved et produkt i seg selv, men volumet som vil påvirke den totale klima- og miljøeffekten, eksempelvis om det kjøpes inn til kjøttmåltider én eller fem ganger i uken.

Oppdragsgivere har rett nok mulighet til å innrette sin matanskaffelse med styrt varebok, der bestillere kun kan anskaffe mat- og drikkevarer i et forhåndsdefinert sortiment. Dette tiltaket synes imidlertid å være lite utbredt blant oppdragsgivere, basert på DFØs analyser. Leverandører har derfor som regel begrenset mulighet til å påvirke hva bestillere i en virksomhet faktisk ender opp med å avrope av produkter.

Muligheten for å oppnå betydelige klima- og miljøeffekter ved anskaffelse av mat- og drikkevarer vil som hovedregel avhenge av at det internt i virksomheten skapes incentiver, rutiner og retningslinjer knyttet til bestillernes innkjøpspraksis, som følges opp. På bakgrunn av dette, vil DFØs anbefalte klima- og miljøkrav og -kriterier for denne innkjøpskategorien skille seg fra veiledningen vår til andre innkjøpskategorier, ved at vi innlemmer forslag til interne retningslinjer i kravene og kriteriene.

Retningslinjene og rutinene DFØ anbefaler vil være i tråd med de norske kostrådene. Gjennom kostrådene vil man oppnå både helse- og klima- og miljøeffekter. Ettersom kostrådene jevnt over er generelle, baserer DFØ seg på Miljødirektoratets analyse av hva som skal til for at kostrådene skal ha en klima- og miljøeffekt.

Offentlige oppdragsgivere kan, ved å innrette sin innkjøpspraksis i tråd med kostrådene, og især begrense inntak av rødt kjøtt, totalt sett bidra til betydelige reduksjoner i klimagassutslipp gjennom anskaffelser av mat- og drikkevarer. Uten at oppdragsgivere legger til grunn interne rutiner og retningslinjer, kan klima- og miljøkrav og -kriterier rettet mot leverandører derimot risikere å oppnå marginal klima- og miljøeffekt sett ut fra potensialet som ligger i store mat- og drikkevarekontrakter.

12.4.2 Oppdeling av kontrakter kan bidra til økt klima- og miljøeffekt og økt SMB-deltakelse

Miljødirektoratet påpeker i sin rapport Klimatiltak i Norge mot 2030 at for å oppnå en omstilling av norsk jordbruk i tråd med kostrådene, bør forbrukere etterspørre mer norskprodusert korn, belgvekster, grønnsaker frukt og bær. DFØ vurderer at oppdragsgivere, gjennom å dele opp kontrakter og ved å etterspørre matvarer i sesong, kan tilrettelegge for at flere små og mellomstore tilbydere (SMBer), typisk lokale aktører, kan delta i, og ha mulighet til å vinne konkurranser.

For videre lesing om hvordan dele opp kontrakter, se DFØs veileder: Hvordan legge til rette for lokalprodusert mat.

Innrett din innkjøpspraksis for best klima- og miljøeffekt

Offentlige virksomheter bør ha rutiner og praksis som sørger for å ivareta klima og miljø også internt i virksomheten. Et eksempel på slike retningslinjer er at virksomheten skal legge Helsedirektoratets kostråd til grunn for anskaffelser av mat og for drift av virksomhetens måltidstjenester.